人大改革應追求代議民主新常態

作者：田飛龍

來源：作者授權 伟德线上平台 發布

           原載於(yu) 《深圳特區報》2015年4月21日理論版

時間：孔子二五六六年歲次乙未年三月初五日己巳

           耶穌2015年4月23日

每年一度的兩(liang) 會(hui) 成為(wei) 中國政治常態，全國人大每每成為(wei) 中國乃至於(yu) 世界政治觀察的焦點。作為(wei) 憲法上的最高國家權力機關(guan) ，全國人大有著極其尊崇的法律地位和極其龐大的國家權力，被塑造和期待為(wei) 國家政治生活的規範中心。在依法治國的語境下，掌握最高國家立法權的全國人大更是成為(wei) 維護國家憲法與(yu) 法律權威、調整與(yu) 完善中國特色社會(hui) 主義(yi) 法律體(ti) 係的樞紐性機構。 

然而，法理權威與(yu) 法律地位隻是應然狀態，不等同於(yu) 法治常態。從(cong) 改革三十餘(yu) 年的法治狀況與(yu) 權力運行態勢來看，國家權力呈現強烈的“行政主導”特征，行政權在重大政策製定、行政先行立法、稅製改革與(yu) 社會(hui) 管理方麵享有廣泛而少受節製的權力，而立法權與(yu) 司法權則偏處兩(liang) 翼，或為(wei) “橡皮圖章”，或為(wei) “護航工具”。這一偏離憲製常態、結構失衡的法治狀況，固然在改革初期與(yu) “效率優(you) 先、兼顧公平”的實用邏輯以及強調政策靈活性與(yu) 管製理性的特殊階段需求有匹配之勢，但長期來看卻造成了中國憲法之下民主法治的遲緩失範，造成了立法的被動性與(yu) 司法的弱勢。尤其立法一端，“橡皮圖章”之詬病長期尾隨，成為(wei) 中國代議民主發展的結構性瓶頸。

如今，在十八屆三中全會(hui) “治理現代化”和四中全會(hui) “依法治國”的“規範治理”新常態下，人大製度改革有望徹底擺脫“橡皮圖章”之嫌，開啟中國代議民主的新常態。這一新常態從(cong) 目前的改革態勢來看主要有如下層麵：

首先，人大改革應側(ce) 重頂層設計，聚焦依憲治國。根據憲法規定，全國人大及其常委會(hui) 有著最為(wei) 重要的護憲與(yu) 釋憲職能。中國沒有采行西方司法中心主義(yi) 的違憲審查製度，而是建立了“立法兼理釋法”的憲法實施製度，具體(ti) 落實在憲法中關(guan) 於(yu) 憲法修改權、解釋權與(yu) 監督權的規定之中。2001年的《立法法》曾建立了法規違憲審查機製，2004年更是設置了全國人大常委會(hui) 之下的法規審查備案室。然而，在行政主導與(yu) 側(ce) 重內(nei) 部協商的憲法慣例之下，盡管時有公民提出審查建議，人大的釋憲與(yu) 護憲職能卻無法獲得真正的製度化、程序化、個(ge) 案化與(yu) 常態化，無法以“身體(ti) 力行”的個(ge) 案審查實踐糾正違憲行為(wei) ，保護基本權利，建構審查權威。具體(ti) 改革路徑可循：第一，《立法法》修改以建構更具程序效力的法規違憲審查機製；第二，引入《憲法解釋程序法》， 建立統一權威的憲法解釋程序製度。這就需要建構出具有明確法律地位、運行程序、管轄規則和行為(wei) 效力的憲法解釋具體(ti) 機構及其製度安排，以實現全國人大常委會(hui) 此項職權的具體(ti) 化、機構化、規範化和製度化，從(cong) 而整體(ti) 提升司法裁判的準據體(ti) 係與(yu) 權威性，創造性解決(jue) “憲法司法化”的體(ti) 製與(yu) 程序難題。實際上，全國人大常委會(hui) 在香港基本法實施中已多次行使解釋權，效果顯著，此次改革可將其經驗規範擴展至內(nei) 地憲法實施過程，提升依憲治國規範水準。

其次，人大改革應側(ce) 重自身日常能力建設，提升代表性與(yu) 審議能力。代議民主的政治精髓在於(yu) 兩(liang) 端：一為(wei) 代表性，即作為(wei) 所在區域或行業(ye) 的政治代表，將多元利益與(yu) 意見帶入立法與(yu) 決(jue) 策過程；二為(wei) 審議性，即代表在本質上並非選區或選民的“傳(chuan) 聲筒”，而是受委托集體(ti) 議事以探求公共利益及其合理實現路徑的“公意”再現機製。人大製度既往在這兩(liang) 方麵均存在結構性欠缺：一方麵，代表性失衡，農(nong) 民代表、城市代表與(yu) 解放軍(jun) 代表比例不平等，代表權中的“特權”現象突出，盡管已有“平權”改革，但選舉(ju) 過程及中央“落區”選舉(ju) 等機製上尚存在巨大進取空間；另一方麵，代表專(zhuan) 職化及實際履職能力不足，無法匹配“審議性”的能力要求。具體(ti) 改革措施仍需考慮：優(you) 化代表選舉(ju) 程序，強化公開性與(yu) 競爭(zheng) 性；探索代表專(zhuan) 職化的製度保障與(yu) 績效評估機製；改革議事規則，加強辯論與(yu) 議題公開競爭(zheng) 。“打鐵還需自身硬”，隻有加強人大係統的日常能力建設，才有可能與(yu) 其憲法地位逐漸匹配，也才可能在與(yu) 行政權、立法權的博弈中取得主動和優(you) 勢。權力不隻是寫(xie) 在紙麵上，更是實際政治過程、專(zhuan) 家知識以及回應能力之綜合競爭(zheng) 的產(chan) 物。在憲法範圍內(nei) “為(wei) 權力而鬥爭(zheng) ”，是人大的使命與(yu) 責任所在，也是中國代議民主的希望所在。

再次，人大改革應突出公開性，與(yu) 民意形成良性互動。在互聯網與(yu) 權利本位時代，權力話語及其行使方式普遍遭遇“民意政治”，且唯有充分回應這一政治形態的製度才具有不斷更新的合法性資源。因此，新常態的人大民主應聚焦公開性和民意互動。近些年，人大係統在立法公開和預算民主化方麵有一定進展，但尚顯不足。未來的改革路徑可循：第一，建立更為(wei) 規範與(yu) 公開的立法草案公眾(zhong) 參與(yu) 製度及其反饋機製，以“代表”和“民意”的雙重驅動係統阻遏行政部門的利益尋租和利益集團的俘獲企圖；第二，推進公共財政改革和預算民主化，這可以在各級政府施政中展開，引入參與(yu) 式預算改革，抑製行政主導預算和閉門預算。

最後，人大改革應繼續完善中國特色社會(hui) 主義(yi) 法律體(ti) 係，重點在於(yu) 積極回應國家治理領域的重大立法需求，比如官員財產(chan) 申報與(yu) 公開法、行政程序法、信息自由法等。

（原載《深圳特區報》2015年4月21日理論版，發表時標題改為(wei) “創造性解決(jue) 憲法司法化的體(ti) 製”，作者係北航高研院講師，北京市人民政府行政複議委員會(hui) 專(zhuan) 家委員）

責任編輯：葛燦燦