廢止殯葬《條例》，轉換政府角色

作者：任文利 

來源：作者惠賜伟德线上平台

時間：2014年5月30日

近日，安慶強製推行殯葬改革，引發當地老人以死抗爭(zheng) ，民怨沸騰，輿論嘩然。聯係到兩(liang) 年前的周口平墳事件，同樣引發了官民衝(chong) 突，造成政府和社會(hui) 的緊張關(guan) 係。周口平墳，國務院修正《殯葬管理條例》（下簡稱《條例》），刪除第二十條“強製執行”條款。如今，是該重新審視《條例》本身的合理性，重新思考政府如何管理殯葬的時候了。筆者嚐試通過下五點，厘清相關(guan) 問題。

其一，殯葬管理隸屬禮治範疇，據“禮不下庶人”的禮治原則，《條例》或可強製政府官員乃至執政黨(dang) 實行，以起示範效應，但不可強製於(yu) 百姓。

其二，移風易俗的禮治治理，除官員示範效應外，根本在於(yu) 社會(hui) 治理。須轉變民政部門職能，還民政於(yu) 民，於(yu) 社會(hui) 。傳(chuan) 統社會(hui) ，宗族是最普遍的社會(hui) 組織形態，《條例》嚴(yan) 禁宗族墓地，與(yu) 政府謀求再建社會(hui) ，背道而馳，理應廢止。

其三，《條例》規定的民族歧視條款，人為(wei) 製造民族隔閡，阻斷自然進程中的民族融合，理應廢止。

其四，公墓用地越來越普遍出現在城市、農(nong) 村用地規劃中，已宣告以火葬為(wei) 訴求的殯葬改革的破產(chan) ，《條例》本身，可以廢止。土地國有，政府有責任、義(yi) 務最低限度保障葬者有其地。

其五，與(yu) 殯葬風俗相關(guan) 的鄉(xiang) 土觀念，是傳(chuan) 統社會(hui) 地區均衡發展的根本。政府可借助公墓用地規劃，使國人重回鄉(xiang) 土觀念，打破因社會(hui) 單向流動帶來的地區發展不平衡。

禮治與(yu) 政府

殯葬管理中，政府的角色是什麽(me) ？回答這一問題，也許並不複雜，《條例》第一章總則第一條明確為(wei) 殯葬管理定性：“促進社會(hui) 主義(yi) 精神文明建設”。這一定性，應該是深思熟慮的，因為(wei) 在1985年的《暫行規定》中，是包含了“物質文明”的表述的。既然殯葬管理屬於(yu) “精神文明”的範疇，在我國的現行法律框架中，由政府動用公權力強製所有人遵行，無論如何，逾越了政府的本分。

喪(sang) 葬，的確屬於(yu) “精神文明”範疇，在傳(chuan) 統中國，它是由“禮”規範的。中國是禮樂(le) 之邦，在政治治理中，有禮治傳(chuan) 統。曆朝曆代，在頒布刑律的同時，也要頒布禮典。如明太祖立國之初，不僅(jin) 要頒行《大明律》，而且要頒行《大明集禮》，喪(sang) 葬之禮，即載在《大明集禮》之“凶禮”類。孔子說，“導之以政，齊之以刑，民免而無恥；導之以德，齊之以禮，有恥且格”，在後來的國家建製中，體(ti) 現於(yu) 此。

那麽(me) ，禮治在古典政治治理中如何實現？和我們(men) 今天一樣，違法，要受到嚴(yan) 厲的法律製裁，刑律之中，明確規定了相應的懲處措施。國家頒行的禮典之中，則並沒有相應的處罰措施，從(cong) 這一表象上看，禮典似乎限於(yu) 一紙空文？事實或非如此。

我們(men) 知道，與(yu) 現代政府不同，古代政府專(zhuan) 設禮部，統領禮治。禮部職掌當然是“禮”，但它所管轄的群體(ti) 有哪些人呢？答案很明晰，就是政府官員，上自天子，下至品官，冠婚喪(sang) 祭贈諡等，無不歸禮部統轄。對於(yu) 庶民的管理，除了頒布禮文以為(wei) 倡，基本空白。這是體(ti) 現在政府職掌之中的禮治原則，所謂“禮不下庶人”，禮並不強求老百姓遵守。禮治的達成，在於(yu) 對政府官員的有效約束，由此上行下效，營建“有恥且格”的社會(hui) 風尚。

以屬於(yu) 喪(sang) 禮的“三年之喪(sang) ”而言，孔子稱為(wei) “天下之通喪(sang) ”，就是所有人都應該遵守的禮製。但在政治治理中，“三年之喪(sang) ”隻對於(yu) 政府官員有強製約束力——他必須告別仕途，回家守製。對於(yu) 隱匿父母之喪(sang) 規避守製的，嚴(yan) 懲不貸。官員守禮，則足以成為(wei) 社會(hui) 風尚的表率。官員違禮，社會(hui) 風尚相應敗壞。至於(yu) 官員貪贓枉法，整個(ge) 社會(hui) 就會(hui) 陷入無恥的淵藪。禮治、德治，秘辛即在於(yu) 此。

回到當下的殯葬改革問題，究其實質，是政府希望能夠以火葬替代土葬。拋開土葬、火葬誰更文明的不談，如前所言，它既然屬於(yu) “精神文明”的範疇，根據“禮治”傳(chuan) 統，責於(yu) 政府官員則可，責於(yu) 庶民則不可。今日中國是政黨(dang) 政治，政府所推許的火葬又基於(yu) 執政黨(dang) 的無神論信仰，權宜之計，火葬或隻可強製於(yu) 執政黨(dang) 內(nei) 部推行，以期借其表率，達到移風易俗的目的。逾越此一界限，當屬僭妄。

當然，這隻是一時權宜之說。源遠流長的固有文明，才是一個(ge) 國家的最高憲典。執政者隻有回歸固有文明，才是具有曆史文化合法性的執政者，才是國家最大的福祉。

禮治與(yu) 社會(hui)

正是因為(wei) 古典政治的“禮治”模式，中國雖是一個(ge) 綿延四五千年的禮儀(yi) 之邦，卻從(cong) 來都是“五裏不同俗”的。禮俗之間，既有良性互動，張力也從(cong) 來存在。以喪(sang) 葬而論，基於(yu) 國人普遍的傳(chuan) 統觀念，土葬居於(yu) 主流。同時，圍繞土葬，確實存在一些如《條例》所言的“喪(sang) 葬陋俗”。當然，二者之間不一定有必然的聯係，火葬同樣可能產(chan) 生“喪(sang) 葬陋俗”，暫不爭(zheng) 論。

回到近日的安慶殯葬改革，據媒體(ti) 報道，安慶不僅(jin) 土葬率高，火化率低，而且有與(yu) 土葬直接關(guan) 聯的厝葬陋俗。厝葬，即人死後不及時安葬，停柩數年、數十年乃至數世。厝葬陋俗，相沿已久，至少在明代的江浙一帶，已開始泛濫，明遺民陳乾初撰有《葬書(shu) 》，專(zhuan) 門針對厝葬而發。那麽(me) ，針對此類陋俗，如何治理？此仍需訴求於(yu) 傳(chuan) 統禮治的另一原則，社會(hui) 治理。

近年來，政府有一個(ge) 良好的轉向，希望再建中國社會(hui) 。那麽(me) ，看似虛無縹緲的社會(hui) 何在呢？這個(ge) 問題提給《條例》所規定的負責殯葬管理的政府部門——“民政部門”，應該能夠給出直接的答案。不必遠求，舉(ju) 1997年出版的《安慶市誌》“慈善”條目中的一段敘事為(wei) 例：

安慶地方慈善事業(ye) 曆來發達。自清末至民國，各類慈善機構40多個(ge) ，其中代表性的有：體(ti) 仁局、育嬰堂、救生局、清節堂、養(yang) 濟院、棲流所、因利局、同善醫局、苦兒(er) 院、救濟院、育嬰所等。這些慈善機構有的收養(yang) 貧苦守寡的婦女、棄嬰、孤寡老人和殘疾人；有的為(wei) 貧病者施藥治病；有的為(wei) 貧死者施棺，為(wei) 外鄉(xiang) 人客死本地者收斂；有的在災荒年頭施粥，為(wei) 受災難民安置臨(lin) 時住所；還有的提供免費渡江，負責水上救人。這些機構都有幾間房屋，有專(zhuan) 人管理，一般還有月租等固定收入。解放後，公益慈善事業(ye) 由政府民政部門統籌辦理。

“政府民政部門統籌辦理”之前的一段敘事，就是中國“社會(hui) ”的真實寫(xie) 照。當然，時間不局限於(yu) “清末至民國”的近代社會(hui) 。古代社會(hui) ，名目或有不同，但一樣真實存在。政府再建中國社會(hui) 的意願，也正是向傳(chuan) 統社會(hui) 的回歸。

以厝葬風俗而論，陳乾初不僅(jin) 撰《葬書(shu) 》以倡回歸禮製，而且聯合鄉(xiang) 紳，自籌資金，組建社會(hui) 組織“葬社”。通過“葬社”的內(nei) 部管理機製、獎懲措施，督責葬社同人，並帶動與(yu) 己相關(guan) 聯之人，依禮安葬，擯棄厝葬。古代社會(hui) ，最普遍的社會(hui) 組織是宗族，宗族也是禮治社會(hui) 治理最有效的載體(ti) 。《條例》中“禁止建立或者恢複宗族墓地”條款，與(yu) 再造社會(hui) 的政府意願相背離，理應廢除。

移風易俗，以鄉(xiang) 紳主之，以社會(hui) 主之，再正當不過，因為(wei) 他們(men) 本即為(wei) 民。同時，也可有效規避政府與(yu) 社會(hui) 直接對立的政治風險，蘊含著深刻的政治智慧。時下，社會(hui) 組織的登記、管理，職權在於(yu) 民政部門。民政部門理應放低社會(hui) 組織登記門檻，還民政於(yu) 民，於(yu) 社會(hui) ，民政方可名實相符。同時，多一些合法的“葬社”組織，多一些合法的“袁厲害”，民政部門在類似事件中才能少一些尷尬，社會(hui) 才是一個(ge) 健全的社會(hui) 。良好的社會(hui) 風尚，也會(hui) 不期然而然養(yang) 成。

《條例》的民族歧視條款製造民族隔閡

以上是從(cong) “禮治”視角對殯葬管理中政府角色的考察。下麵，讓我們(men) 回到《條例》本身，看看其中的不適當條款。其中，最大的爭(zheng) 議在於(yu) 民族歧視條款：

尊重少數民族的喪(sang) 葬習(xi) 俗；自願改革喪(sang) 葬習(xi) 俗的，他人不得幹涉。

作為(wei) 由國務院頒布的國家法規，出現如此歧視性條款，本無法律的正當性。從(cong) 表麵上講，它體(ti) 現了民族歧視。進一步追究，它實際上人為(wei) 製造了民族隔閡，不利於(yu) 民族融合。

民族融合，首先是風俗的融合。風俗之中，你中有我，我中有你，形成了民族的趨同化，由此保有共同的文化認同、國家認同。風俗之中，喪(sang) 葬為(wei) 大，因為(wei) 他直接關(guan) 聯於(yu) 死亡，和人們(men) 的信仰息息相關(guan) 。土葬，是漢族與(yu) 大多少數民族所共同享有的風俗，是民族融合的體(ti) 現。《條例》的歧視性條款，客觀上使漢族行火葬之風，少數民族則可保有土葬之俗，人為(wei) 拉大民族間的差距，製造民族隔閡。

漢族中普遍存在的土葬方式，生死觀念，喪(sang) 葬習(xi) 俗，大抵而言，與(yu) 大多數實行土葬的少數民族是趨同的。少數民族之中，有的民族有異於(yu) 土葬的傳(chuan) 統喪(sang) 葬方式，後吸納了土葬方式。如鄂倫(lun) 春族，古老的習(xi) 俗是風葬，後多實行土葬，在生死觀念與(yu) 喪(sang) 葬習(xi) 俗方麵，亦相應趨同。彝族、納西族，則由傳(chuan) 統的火葬改為(wei) 土葬，情況相類。同時，也有一些少數民族本來即保有與(yu) 漢地土葬相同的生死觀念，喪(sang) 葬習(xi) 俗，如水族、黎族、朝鮮族等。

殯葬方式的影響是雙向的，土葬也並非漢族唯一的喪(sang) 葬形式。更加重要的，則是傳(chuan) 統國人源遠流長的“入鄉(xiang) 隨俗”、“入鄉(xiang) 問俗”的觀念，在充分尊重異地風俗的同時，“隨俗”、“問俗”也促進了風俗的趨同。這一切，也是自然而然發生的。《條例》中的歧視性條款，人為(wei) 阻斷了風俗趨同的自然發展狀態，理應廢止。相似條款，不僅(jin) 見於(yu) 《條例》，而且在各種政策法規中屢屢出現，這是政策法規製定者應當反省的。

殯葬因與(yu) 人的死亡關(guan) 係密切，選擇什麽(me) 樣的殯葬方式，往往與(yu) 人的宗教信仰息息相關(guan) 。《條例》中的民族性條款，具體(ti) 實施過程中，也不得不指向其背後所隱含的宗教。將宗教問題表述為(wei) 民族問題，並不適恰。

中國的維吾爾族、回族、烏(wu) 孜別克族等，都實行土葬。在實際的殯葬改革中，他們(men) 的喪(sang) 葬方式是不能觸碰的，因為(wei) 他們(men) 有共同的伊斯蘭(lan) 教信仰。但是，伊斯蘭(lan) 教不是某一個(ge) 民族的宗教，從(cong) 世界範圍看，很多種族、很多民族皆有其信仰者。在中國而言，漢族也可能信仰伊斯蘭(lan) 教。換言之，漢族信仰伊斯蘭(lan) 教，他的民族屬性不因宗教信仰發生變化，他的喪(sang) 葬權利在《條例》之中是無法保障的。《條例》的民族性條款，實則預設了漢族不能信仰其他宗教，這種預設可能與(yu) 憲法規定的宗教信仰自由相違背。

《條例》用語，刻意回避有關(guan) “宗教”的表述，應該也是為(wei) 了規避違憲的風險。但是，以民族表述取代宗教表述，問題並沒有解決(jue) 。同時，將宗教問題表述為(wei) 民族問題，客觀上強化了宗教信仰與(yu) 某一民族整體(ti) 性的內(nei) 在關(guan) 聯，製造了潛在的政治風險。兼以上述民族性條款人為(wei) 製造民族隔閡，理當廢除。

公墓用地規劃是殯葬管理中政府的職責

在土地國有的前提下，如果說在殯葬管理中，政府不承擔任何責任，無疑是虛假的。從(cong) 這一點看，《條例》存在本身，也顯得多餘(yu) 。政府完全可以用其手中的土地，遙控殯葬。已有的殯葬改革實踐，歸根結底，也以此途徑收效最大。

殯葬改革，之所以在城市阻力較少，一般歸於(yu) 城市人的觀念，實則不一定如此。城市人沒有自己的可支配土地，城市周邊，空閑的土地也較少。政府掌控了土地，隻要不提供或少提供公墓用地，城市人除了火化，別無選擇。近年來，隨著政府的土地財政由房地產(chan) 向墓地的延伸，大城市的殯葬形態已發生了變化。經濟條件允許的，往往會(hui) 購置公墓，安葬骨灰盒。火葬後再土葬，實則已宣告了政府殯葬改革在城市的破產(chan) ，火化本身，已與(yu) 改革所希望達到的目的無關(guan) 。火化後再土葬，相較於(yu) 直接土葬，沒有任何合理性可言。維係火化的，是圍繞火化的殯葬行業(ye) 的巨大利益鏈條。公墓，則形成了另一個(ge) 巨大的利益鏈條。兩(liang) 大利益鏈，決(jue) 定了國人如何安頓死亡。

農(nong) 村則有所不同，農(nong) 村人有可支配的土地，耕地、宅基地。同時，周邊也可能有未開發的山地。耕地、山地，為(wei) 農(nong) 村人留下了選擇土葬的餘(yu) 地。反映在《條例》中，則為(wei) 嚴(yan) 厲禁止建造墳墓的“耕地、林地”。周口與(yu) 安慶，因地理環境不同，一主於(yu) 耕地，一主於(yu) 山地。《條例》嚴(yan) 格禁止，但屢禁不止，一個(ge) 重要原因在於(yu) ，農(nong) 村沒有公墓用地規劃。即便有公墓用地，經濟負擔也超過了農(nong) 村人的心理預期。在周口平墳中，已開始出現了公墓背後的利益鏈條。沒有公墓用地，或公墓用地背後的利益鏈條，是實際支配土地的政府的失職。公墓同樣是為(wei) 火化後再土葬而設，和城市一樣，它的大規模出現，意味著殯葬改革的自我否定。

無論城市，無論農(nong) 村，公墓形式的普遍出現，實際已自我否定了殯葬改革。至此，我們(men) 完全可以宣告《條例》廢止，改革可休。

那麽(me) 在土地國有的前提下，殯葬管理中政府的責任何在？和房地產(chan) 業(ye) 中政府的責任在於(yu) “生者有其居”一樣，於(yu) 殯葬管理而言，要起碼做到“葬者有其地”。如同房地產(chan) 業(ye) ，殯葬管理不能完全杜絕市場化模式，但須嚴(yan) 防與(yu) 此相伴而生的官員的腐敗，更為(wei) 根本的是，須杜絕因土地財政而導致政府本身的腐化、墮落——背離《大學》經典所雲(yun) “國不以利為(wei) 利，以義(yi) 為(wei) 利”的政府本分。同時，政府須在最低限度內(nei) ，保證國人葬者有其地。

墓葬、鄉(xiang) 土與(yu) 地區的均衡發展

我們(men) 知道，國人墓葬形式與(yu) 鄉(xiang) 土觀念息息相關(guan) 。落葉歸根，墳墓所在，即鄉(xiang) 土所在。周口平墳中，流寓外地的周口人說，祖墳平了，那片土地再也和我沒有關(guan) 係，就是這種觀念的反映。而在1985年的《國務院關(guan) 於(yu) 殯葬管理的暫行規定》中，與(yu) 少數民族條款列於(yu) 一處的，是“華僑(qiao) 回國安葬、港澳同胞和台灣同胞回內(nei) 地安葬”的豁免條款，也是希望利用華人的鄉(xiang) 土觀念，召喚他們(men) 落葉歸根。這一歧視性條款在1997年的國務院《條例》中被廢除，但在此後製定的各地方《條例》中，均作了相應保留。

今日中國發展遇到的一大問題，是地區發展的不均衡，這種不均衡體(ti) 現於(yu) 經濟、文化的方方麵麵。最突出的問題，是人口的單向流動，造成的大城市的聚集化，農(nong) 村的空心化，小城市的停滯化。解決(jue) 此問題須多管齊下，與(yu) 墓葬相聯係的鄉(xiang) 土觀念，未必不是一個(ge) 應對之方。

在古代社會(hui) ，農(nong) 民被戶籍、鄉(xiang) 土觀念約束於(yu) 它所耕耘的土地上，而流動性最強、影響社會(hui) 最大的兩(liang) 個(ge) 階層，士與(yu) 商，和農(nong) 民一樣，保有著濃重的鄉(xiang) 土觀念。他們(men) 的流動與(yu) 返鄉(xiang) ，是維係地區均衡發展的要素。這一點，不能簡單歸因於(yu) 戶籍的約束。

以士而論，因本地回避的政治原則，一旦踏上仕途，也就意味著踏上了背井離鄉(xiang) 的旅途。無論在京城為(wei) 官，還是在他鄉(xiang) 為(wei) 官，他可以帶上家眷。告別仕途，大多重回鄉(xiang) 裏。不幸死於(yu) 仕途，也要不辭萬(wan) 裏，返鄉(xiang) 與(yu) 祖墳安葬一處。他們(men) 不是沒有選擇居留他鄉(xiang) 的可能，但大多數選擇返鄉(xiang) ，決(jue) 定性因素在於(yu) 鄉(xiang) 土是祖墳之所在，也是自身死後的歸宿。

地方誌中，人物誌多有“流寓”一門——外鄉(xiang) 人在本地為(wei) 官不在“流寓”，而載於(yu) “名宦”——用來記載那些對本土有重要影響的外鄉(xiang) 人。雖影響重要，在鄉(xiang) 人看來，如“流寓”所指稱的，他們(men) 始終是流浪、寄居的無根之人。因為(wei) 他的祖墳不在這裏，他的精神形態始終是孤獨的。客死他鄉(xiang) ，是人生最悲慘的際遇，於(yu) 是就有了前麵《安慶市誌》提到的，專(zhuan) 門“為(wei) 外鄉(xiang) 人客死本地者收斂”的慈善。

士如此，商亦如此。士與(yu) 商的雙向流動，維係了傳(chuan) 統中國的均衡發展。與(yu) 祖墳相聯係的鄉(xiang) 土觀念，則是其中的決(jue) 定性要素。否則，人往高處走，社會(hui) 發展趨勢隻能是今日的單向流動，造成地區發展的失衡。國人鄉(xiang) 土觀念的日漸淡薄，如前麵提到的“禁止建立或者恢複宗族墓地”條款，殯葬改革實難辭其咎。

《條例》廢止之後，政府可以通過公墓用地合理規劃，引導人們(men) 回鄉(xiang) 安葬，使國人回歸鄉(xiang) 土觀念。“安土敦乎仁”，如此，國人的生命形態將不再是無根的飄萍，民德可以歸厚。同時，生者在他鄉(xiang) 生活，死後得以返鄉(xiang) ，無形之中，其子孫後代因父母之墳所在，始終係於(yu) 鄉(xiang) 土。地區的均衡發展，因鄉(xiang) 土觀念的回歸，也不期然而然得以部分解決(jue) 。

（作者係北京青年政治學院東(dong) 方道德研究所副研究員）

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