官辦救濟的困境
    作者：吳鉤
    來源：《華商報》2012-12-15
    
     
    
    中國各代有各種官辦的救濟機構，初衷是為濟貧救困、賑災恤民，但權力的深度介入、官僚化的運作，日久都免不了弊病叢生，不但恤不了民，甚至成為“害民”之政。舊時常平倉、義倉與社倉的蛻變過程，給予後人一次又一次的教訓。
    
    常平倉大概是中國曆史上最早的建製化官辦公益機構（之一），漢代時已有常平倉之設置。所謂“常平”，乃是指“穀賤時增其賈而糴，以利農，穀貴時減賈而糶”，以平抑物價。另外，常平倉也具有政府救濟的功能，“如遇凶荒，即按數給散災民貧戶”。上世紀三十年代，美國羅斯福政府實行新政，還曾將常平倉思想引入美國農業立法。——按錢穆先生的說法，“據說美國羅斯福執政時，國內發生了經濟恐慌，聞知中國曆史上此一套調節物價的方法，有人介紹此說，卻說是王荊公（王安石）的新法。其實在中國本是一項傳統性的法製。”擔任過美國農業部長的華萊士也承認，“我接任農業部長後，在最快的時間內敦促國會通過立法，把中國古代農業政治家的實踐——‘常平倉’引入美國農業立法中。”
    
    從初衷看，常平倉不可謂不是“良法”。然而，曆史的經驗表明，任何官辦機構幾乎都免不了被權力異化，常平倉施行日久，也淪為“吏以為市，壟斷漁利”之法。漢元帝時，諸儒提出毋與民爭利，請罷常平倉。東漢明帝又擬設置常平倉，有官員即以常平倉“外有利民之名，而內實侵刻百姓，豪右因緣為奸，小民不能得其平”為由，反對複置常平倉。從漢至清，常平倉的弊病幾乎是定期發作的。
    
    義倉出現的時間晚於常平倉，始見於隋朝：由官府“令民間每秋家出粟麥一石以下，貧富差等，儲之閭巷，以備凶年”。之後唐太宗又將義倉之法加以完善、推廣，規定“王公已下墾田，畝納二升”，“貯之州縣，以備凶年”。常平倉之糧出於官，而義倉之糧出於民，由政府強製征收，代為管理，類似於某種強製保險。
    
    在官府力推之下，大唐“天下州縣始置義倉，每有饑謹，則開倉賑給”，義倉良法，看起來很美。然而，很快，義倉之糧便被官府挪作他用，“其後公私窘迫，漸貸義倉支用，自中宗神龍之後，天下義倉費用向盡”。後世見識過社保基金被政府部門挪用來填補財政窟窿的人，對此應該不會感到意外。
    
    義倉之敗壞，其害甚於常平倉。原因宋人已說得很清楚了：“常平出於官，義倉出於民。出於官者，官自斂之，其弊雖不足以利民，亦不至於病民。出於民者，民實出之，官實斂之，其斂不但民無給，而官且病之，文移星火，指為常賦。”義倉之法，最後變成官府加稅的名目，人民不但得不到救濟，反而被強加了負擔。
    
    社倉是傳統社會的NGO。第一個社倉由南宋士紳魏掞之1150年創立於福建招賢裏。稍後（1168年），魏掞之的好友朱熹也在五夫裏設立社倉。宋儒設置社倉的初衷，是因為他們認為當時的官方救濟如常平倉不盡可靠，那麽士紳就應當擔起造福鄉裏之責，建立民間的自我救濟體係，這樣，鄉人遇到凶歲饑荒時就不必全然依賴有司了。
    
    社倉類似於今日社會賢達所辦理的農村小額扶貧信貸，每年在青黃不接的五月份放貸，借米的人戶則在收成後的冬季納還本息。與青苗法不同，社倉由地方士紳組織並管理，人戶是否要借貸也采取自願原則，“如人戶不願請貸，亦不得妄有抑勒”。抑勒，就是強製、攤派之意。在朱熹的規劃中，特別強調了社倉運作應獨立於官方權力係統之外，不受官府幹預。
    
    1181年，朱熹上奏朝廷，建議在全國推行社倉之法。宋孝宗采納了朱熹之議，下詔推廣社倉，四五十年下來，朱子社倉“落落布天下”。然而，在社倉獲得官府青睞的過程中，隨著國家權力的介入越來越深，這一NGO組織也慢慢變質，最後居然成了“領以縣官，主以案吏”的官辦機構，並且跟青苗法一樣暴露出“害民”的弊病，漸漸淪為害民之法，“非蠧於官吏，則蠧於豪家”。值得指出的是，“蠧於官吏”的危害無疑更甚於“蠧於豪家”，因為官吏掌握著“豪家”所沒有的國家權力。時人俞文豹描述了南宋晚期社倉“蠧於官吏”的情形：一方麵官府強製征收倉米，另一方麵又將倉米挪作他用，即使遇到荒年，也“未嚐給散”。民間公益給權力一插手，就變得烏煙瘴氣了。
    
    南宋末，朱熹的“再傳弟子”黃震對官辦的廣德軍社倉進行了“國退民進”的改革，“請照本法（朱子社倉之法）一切歸之民”，即恢複社倉的NGO本色，委任地方士紳掌管倉米的借貸，官方隻負責監督社倉“照官秤公平出貸”，而不準插手社倉的具體運作。黃震的社倉改革方向當然是對的。宋代社倉原本就是由士紳發起於民間、並且在士紳主持下運作良好的社會自組織，又何必要官府插上一腳？
    
    社倉發展到清代時，又由於受政府控製，也出現了“蠧於官吏”的弊病：“近來官為經理，大半皆藉挪移，日久並不歸款，設有存餘，管理之首事與胥吏亦得從中盜賣”。到清代後期，由於社倉已荒廢，不可修補，又有士紳出來“募捐田畝”，購置房屋設立義倉，“辦理積倉備荒”。這裏的“義倉”，為紳辦，已不同於隋唐時期的官辦義倉。這是義倉的再生。
    
    現在，我們回頭看看常平倉、義倉、社倉的興衰軌跡，似乎可以得出一個道理：官辦的公益救濟，雖然從其初衷看，是“利民之良法”，但隻要運行日久，幾乎都無可避免地淪為“害民之惡法”。另一方麵，麵對官辦機構的缺陷或敗壞，儒家士君子也有足夠的熱情與技藝組織民間結社互助，主持NGO的良性運行。這才是中國傳統社會得以生生不息的內在動力。