行政吸納社會(hui) 的“新邊疆”

——以北京市慈善生態係統為(wei) 例

作者：康曉光 張哲

來源：作者授權伟德线上平台發表，原載《南通大學學報 · 社會(hui) 科學版》2020年第二期

時間：孔子二五七零年歲次庚子閏四月廿八日癸巳

          耶穌2020年6月19日

摘要：經過近四十年的發展，現代中國慈善生態係統初步形成。自然、民間和政府三種力量分別建立起三種相應的係統結構,共同支配著中國慈善生態係統的運行。比較而言，自然形成的秩序最為(wei) 穩固，而且能夠與(yu) 其它秩序順暢兼容；民間建構的組織結構最不健全，而且最為(wei) 脆弱；政府的統合結構最完善，也最為(wei) 強大。這種秩序格局是新公共管理嵌入行政吸納社會(hui) 的結果。在慈善生態係統中，中國政府一方麵強化行政吸納社會(hui) 的“限製”策略，另一方麵借鑒新公共管理完善“利用”策略，並在此基礎上發展出對慈善組織的“分層控製”策略，進一步拓展了行政吸納社會(hui) 的理論內(nei) 涵與(yu) 現實實踐。

關(guan) 鍵詞：慈善生態係統  行政吸納社會(hui)  新公共管理

1、問題及研究方案

“生態係統”是由多種生物有機體(ti) 與(yu) 對其有影響的環境組成的[1]。生態係統由複雜的要素構成，要素之間的組合及動態變化不是雜亂(luan) 無章的，而是通過能量流動和物質循環相互作用，形成有結構的自我維持的實體(ti) [2]。對生態係統的研究產(chan) 生了一種“研究方法”——“生態係統範式”[3]。用“生態係統範式”觀察慈善就產(chan) 生了“慈善生態係統”。當然，“慈善生態係統”不僅(jin) 僅(jin) 是一種“主觀認識”，也是一種“客觀存在”。正是在慈善生態係統中，各類慈善要素被組織起來，在政府和市場之外構建起一套提供公共產(chan) 品、促進公共利益的社會(hui) 體(ti) 係。慈善生態係統擁有多層組織結構，微觀層麵的組織結構即一般意義(yi) 上的“社會(hui) 組織”，它們(men) 構成了基礎性的實體(ti) ；中層結構將微觀層麵的構成要素組織起來，在慈善生態係統中發揮“局部的”組織功能；宏觀組織結構將微觀構成要素和中層組織結構組織起來，在整體(ti) 上發揮組織功能。正是中層和宏觀的組織結構使慈善成為(wei) 一個(ge) “生態係統”。

關(guan) 於(yu) 中國慈善生態係統的研究，早期以“社會(hui) 組織”為(wei) 主要研究對象，探討各類社會(hui) 組織的生成背景、組織結構、社會(hui) 功能及其在整個(ge) 社會(hui) 結構中的角色定位[4,5]。隨著慈善生態係統的發展，其組織化程度進一步提高，出現了更多種類的中層組織結構，如網絡平台、組織聯盟、“樞紐型”社會(hui) 組織等，對它們(men) 的研究也應運而生[6-9]。但這些研究的關(guan) 注對象仍是分散的微觀或中層組織，尚未上升到全局層麵去觀察、分析慈善生態係統。有國外研究者從(cong) 生態係統的視角出發，構建了包括受益者、慈善機構、能力建設者、監管者和社區五部分組成的慈善生態係統[10]。但是，該研究僅(jin) 僅(jin) 描述了不同慈善主體(ti) 的分工，並未對慈善生態係統的結構-功能特征進行深入探究。總的來看，已有的關(guan) 於(yu) 慈善生態係統結構的研究，未能揭示出慈善生態係統的整體(ti) 結構，也未能建立起整體(ti) 性的分析框架。

對中國慈善生態係統而言，整體(ti) 性研究視角的缺失有其客觀原因。改革開放以來，最初發展起來的自然而然地是微觀層麵的一個(ge) 個(ge) 組織。它們(men) 也就順理成章地成為(wei) 了早期研究者關(guan) 注的主要對象。中層組織結構與(yu) 宏觀組織結構的發育是最近十年的現象，而且時至今日仍不完善，所以相應的研究也不成熟。但是，時至今日，慈善生態係統的整體(ti) 結構已經“隱約可見”，這標誌著針對中國慈善生態係統開展整體(ti) 性研究的時機已經基本成熟。本研究即以慈善生態係統的視角，探索慈善係統的整體(ti) 結構。

本研究從(cong) 微觀、中觀和宏觀三個(ge) 層次來劃分慈善生態係統的結構。其中，微觀層次關(guan) 注組織個(ge) 體(ti) ；中觀層次關(guan) 注聯盟、“樞紐型”社會(hui) 組織等中層組織結構；宏觀層次關(guan) 注統攝整個(ge) 係統的架構和機製。正是慈善生態係統的中層和宏觀結構，提供了一套整合框架，使微觀層麵的各類組織依循特定的邏輯運行並發揮相應的功能。因此，準確把握慈善生態係統的中層和宏觀結構，是深入了解慈善生態係統的整體(ti) 結構、運行機製和實際功效的關(guan) 鍵。

本研究聚焦於(yu) 中觀和宏觀層麵，以北京市為(wei) 例，對慈善生態係統的結構與(yu) 秩序格局進行整體(ti) 性描述，並嚐試做出理論解釋。本研究以北京市為(wei) 研究對象，主要基於(yu) 以下兩(liang) 個(ge) 方麵的考慮：第一，在中國的製度環境下，作為(wei) “首都”的北京市，其慈善生態係統具有很強的代表性，而且中國慈善生態係統的“特殊性”在北京市表現的最為(wei) 突出也最為(wei) 全麵；第二，研究者對北京市慈善有長期的觀察和研究，掌握了大量的背景資料，具有充足的知識儲(chu) 備。本研究采用歸納法，從(cong) 事實出發，歸納北京市慈善生態係統的結構特征或秩序格局。為(wei) 了係統、完整地描述北京市慈善生態係統，本研究在市級、區級（C區、H區和X區共3個(ge) ）、街道/鄉(xiang) 鎮（T街道、F街道、Q村等共5個(ge) ）、社區（S社區、F社區、B村村委會(hui) 共3個(ge) ）四個(ge) 層級開展了調研①；調研對象包括各級政府管理機構（CM、HS、XM等共16個(ge) ）、官辦社會(hui) 組織（CC、HC、XC等共5個(ge) ）、民間社會(hui) 組織（TX、SK和YS共3個(ge) ）、非正式團體(ti) （AK、WG、FQ等共6個(ge) ）；訪談對象包括各級政府管理人員（共19人）、各類社會(hui) 組織負責人（共10人）、非正式團體(ti) 領袖（共6人）。通過實地調查和深度訪談形成了第一手資料；通過收集全國和北京市的相關(guan) 法律、政策、案例及數據信息形成了第二手資料。在此基礎上，對北京市慈善生態係統進行描述，嚐試作出理論解釋，並與(yu) 相關(guan) 理論展開對話。

2、描述：慈善生態係統的結構

宏觀組織結構是對整個(ge) 慈善生態係統有影響的全局性的結構體(ti) 係。它是按照一定的邏輯形成的、整合整個(ge) 慈善生態係統的組織架構。在宏觀組織結構中，中層組織結構發揮著“節點”、“支點”、“紐帶”的作用[11,12]。中層組織結構包括各種聯盟、傘(san) 型組織、“樞紐型”社會(hui) 組織、平台、孵化器、論壇等等。它們(men) 也是“組織”，不過是“組織的組織”或“組織的聯合體(ti) ”[13,14]。大體(ti) 說來，聯盟是具有民主治理結構的會(hui) 員製組織；傘(san) 型組織是擁有權力中心和隸屬關(guan) 係的會(hui) 員製組織[15]，一般沒有民主治理結構；平台、論壇可以視為(wei) 通過提供交流機會(hui) 的方式支持社會(hui) 組織討論共同利益、增進合作的組織[16]；孵化器則通過提供資金支持和能力建設，培育和扶持初創期慈善組織的發展。正是借助各種各樣的中層組織結構，宏觀組織結構才能將為(wei) 數眾(zhong) 多、種類繁雜的構成要素整合為(wei) 一個(ge) 有機的係統。

北京市慈善生態係統的“組織化”還在“進行中”。大體(ti) 說來，存在三種“組織化”力量，一為(wei) 自然的，二為(wei) 民間的，三為(wei) 政府的。相應地，形成了三種“組織結構”，一為(wei) 自然形成的分工與(yu) 合作的結構，二為(wei) 民間有意識建構的組織結構，三為(wei) 政府塑造的組織結構。

2.1、自然形成的秩序

慈善領域中存在一種“類市場機製”——獨立、自主、平等的主體(ti) 之間，基於(yu) 自然分工與(yu) 供需關(guan) 係，自願形成合作網絡。這種機製塑造了一種“分工—合作秩序”。由於(yu) “類市場機製”是“非人格化的”，因此，我們(men) 將這隻“看不見的手”塑造的秩序稱之為(wei) “自然形成的秩序”或“自發秩序”。

自發秩序基於(yu) 自然分工與(yu) 供需關(guan) 係將微觀要素和中層組織結構組織起來，形成貫通整個(ge) 慈善生態係統的整體(ti) 性結構。根據職能分工，可將其中的微觀要素和中層組織結構劃分為(wei) 三類：直接行動類、專(zhuan) 業(ye) 支持類和資金支持類。（1）直接行動類，通過服務和倡導，直接作用於(yu) 受助者；（2）專(zhuan) 業(ye) 支持類，為(wei) 直接行動類組織提供理念、知識、技能、信息、交流渠道、合作平台、監督與(yu) 問責等支持；（3）資金支持類，主要為(wei) 直接行動類和專(zhuan) 業(ye) 支持類組織提供資金支持。後兩(liang) 者都屬於(yu) 支持性組織[17]，但與(yu) 直接行動類組織的最終目的是一致的，即滿足受助者需求，區別僅(jin) 僅(jin) 是“間接”與(yu) “直接”。

在慈善生態係統發育的初期，缺乏來自政府和民間的有意識的“組織化”，隻有“看不見的手”在發揮作用，因此，最先出現的就是自發秩序。伴隨慈善生態係統的進一步發展，民間和政府開始有意識地建立各自的中層和宏觀組織結構，於(yu) 是，建構秩序的主體(ti) 以及形成的秩序類型也逐漸多元化。

2.2、民間建構的組織結構

民間有建構自主的中層和宏觀組織結構的強烈動機，也有各種構想或藍圖，而且也進行了各種嚐試，但是，由於(yu) 時運不濟，成績不佳，乏善可陳。總的來看，民間建構的自主的組織結構有三大特點：（1）不存在全局性、整體(ti) 性的組織結構。也就是說，在當下中國的慈善生態係統中，不存在民間自主建構的宏觀組織結構。（2）存在一些中層組織結構，表現為(wei) 一些聯盟、傘(san) 型組織、平台、孵化器、論壇等等，但是，絕大多數都屬於(yu) 未注冊(ce) 的“非正式組織”。（3）在微觀層麵，存在大量的、各種類型的民間慈善組織，但是，缺乏有效的整合，散亂(luan) 無序，各自為(wei) 戰。

已有的中層組織結構發揮了積極的作用，一方麵，有力地支持了微觀組織的運營與(yu) 發展；另一方麵，通過促進、支持微觀組織之間的交流、合作與(yu) 互助，收獲了“一加一大於(yu) 二”的效果，增強了民間力量的組織性和凝聚力，放大了民間力量的影響力。例如，中國非公募基金會(hui) 發展論壇就是由非公募基金會(hui) 自願發起的、以論壇形式存在的、不具備正式組織身份的行業(ye) 聯盟。該論壇每年召開一屆年會(hui) 和若幹次沙龍，借此建立行業(ye) 之間的對話、交流與(yu) 合作渠道，完善行業(ye) 自律機製，引導慈善組織加強自身建設。再如，互聯網平台為(wei) 慈善組織的運營與(yu) 發展提供了強有力的支持。騰訊公益依托微信平台開發了運動公益項目“益行家”，數以百萬(wan) 計的微信用戶、上百家企業(ye) 和基金會(hui) ，通過此平台為(wei) 慈善項目籌款。騰訊的微信社交平台，通過提供低門檻的信息傳(chuan) 播渠道、無障礙的社交和組織化的支持空間，以及便捷的支付功能，為(wei) 人人參與(yu) 慈善，也為(wei) 慈善領域的“自由結社”和“集體(ti) 行動”創造了前所未有的有利條件，引發了慈善領域中的一場真正的“革命”。

無法正式注冊(ce) 的中層組織結構，為(wei) 求生存往往要“改頭換麵”，而且要想持續存在下去並發揮作用，必須獲得政府“默許”並在政府允許的範圍內(nei) 開展活動。例如，中國非公募基金會(hui) 發展論壇“主動”尋求並接受民政部民間組織管理局的指導。即使是得到政府首肯的中層組織結構，也是“小心謹慎”、“嚴(yan) 於(yu) 律己”，不敢觸犯政府劃定的“紅線”。例如，包括騰訊公益在內(nei) 的一眾(zhong) 網絡募捐平台就是如此。《慈善法》亦明文規定隻有在政府認定的募捐平台上開展慈善活動才是合法的②。

少數正式注冊(ce) 的中層組織結構，往往憑借其“拾遺補缺”的作用而受到政府青睞，並有機會(hui) 與(yu) 政府合作開展活動。例如，在中共北京市委社會(hui) 工作委員會(hui) 、北京市社會(hui) 建設工作辦公室支持下，北京恩派不僅(jin) 規劃運營了北京市社會(hui) 組織孵化中心、西城區社會(hui) 組織孵化中心、朝陽區社會(hui) 組織綜合服務中心，還通過開展“公益組織孵化器項目”和“公益創業(ye) 者短期陪伴成長計劃”，為(wei) 處於(yu) 初創期、發展期、成熟期以及轉型期的京津冀地區民間公益組織提供資源對接、注冊(ce) 輔導、管理谘詢、項目管理、公共空間等社會(hui) 創業(ye) 綜合服務，按照政府需要對民間社會(hui) 組織實施定向培育、支持和引導，成為(wei) 政府孵化培育社會(hui) 組織的得力幫手。

2.3、政府塑造的統合結構

在中國慈善生態係統中，政府塑造的統合結構發育最為(wei) 成熟，內(nei) 容最為(wei) 豐(feng) 富，實力最為(wei) 強大，特色最為(wei) 鮮明。

▪宏觀組織結構

在政府塑造的統合結構中，宏觀組織結構是一個(ge) 以“黨(dang) 委領導，政府負責，社會(hui) 協同，公眾(zhong) 參與(yu) ”為(wei) 組織原則的、高度集中的垂直管理體(ti) 係。黨(dang) 委的“社工委”與(yu) 政府的“社會(hui) 辦”總領全局，在其下有登記管理機關(guan) 、業(ye) 務主管單位、“樞紐型”社會(hui) 組織、街道辦、城市居民委員會(hui) 、農(nong) 村村民委員會(hui) 、基層黨(dang) 組織以及公安機關(guan) ，它們(men) 各有分工、各司其職、協同行動，構建起一個(ge) 上下貫通、條塊結合、覆蓋整個(ge) 慈善領域的宏觀組織結構。

具體(ti) 來講，從(cong) 最高層到最基層，各級黨(dang) 委和政府都要建立社工委和社會(hui) 辦，由此形成了黨(dang) 委的社工委係統和政府的社會(hui) 辦係統。這兩(liang) 個(ge) 自上而下的垂直體(ti) 係，形成了兩(liang) 條上下貫通的“主軸”。當然，兩(liang) 者並不平等，社工委居於(yu) 支配地位。民政係統、公安係統、團委、婦聯、工商聯等，在各層級也有自己的組織機構，也有自上而下的垂直體(ti) 係。它們(men) 形成了一係列“副軸”。在主軸的統領下，這些副軸各司其職、協同合作，形成了一個(ge) 無所不包的管理體(ti) 係，將官辦慈善組織、民間慈善組織、參與(yu) 慈善的個(ge) 人和企事業(ye) 單位以及境外非政府組織整合為(wei) 一個(ge) 秩序井然的體(ti) 係。

▪中層組織結構

在政府塑造的統合結構中，中層組織結構發揮著重要作用。目前，已經形成了“政府部門→中層組織結構→微觀要素”的“統合鏈條”。政府借助各類中層組織結構，對各類參與(yu) 者（如誌願者）、各類受助者（如女性）、各類領域（如環保）、各類功能（如籌款），實施“局部性統合”。這些局部性統合為(wei) 全局性統合提供了有力的“支點”或“抓手”。通過整合這些“局部性統合鏈條”，可以把各行各業(ye) 、境內(nei) 與(yu) 境外、線上與(yu) 線下的組織、活動、資源、渠道納入政府的掌控之中，進而實現對慈善生態係統的全局性統合。

在政府塑造的統合結構中，中層組織結構的主要類型有聯盟、平台、“樞紐型”社會(hui) 組織、孵化器等等。它們(men) 既有官方成立的，又有政府與(yu) 民間共建的，也有民間發起但受政府支配的，但是，無論如何，都是政府主導的，

時至今日，在慈善領域中，從(cong) 中央到地方，合法的聯盟組織均由政府舉(ju) 辦和控製。例如，中國慈善聯合會(hui) 是慈善領域的全國性的聯合性社會(hui) 組織，由民政部部長擔任首任會(hui) 長，會(hui) 員涵蓋了境內(nei) 外各類社會(hui) 組織、企業(ye) 、媒體(ti) 以及社會(hui) 各界知名人士。

近年來，信息平台和籌款平台在慈善生態係統的運行與(yu) 管理中發揮著越來越重要的作用。為(wei) 順應這一形勢，政府自己動手建立平台，用以整合、發布慈善信息，如“北京市社會(hui) 組織公共服務平台”；同時，通過官辦社會(hui) 組織來運營平台，如“北京市慈善信息平台”由中國慈善聯合會(hui) 運營，“誌願北京”平台由北京市誌願服務聯合會(hui) 運營。注意到民間發起的平台點擊量更大、互動性更強、傳(chuan) 播速度更快，為(wei) 提高管理績效，政府采取了“社會(hui) 運行、社會(hui) 出資，政府指定、政府監管”的模式，選擇民間平台中的“領軍(jun) 者”，賦予其合法參與(yu) 慈善活動的資質，同時施加嚴(yan) 格的監管。例如，2016年8月底，民政部指定了十三家慈善捐助平台。它們(men) 可以說是民間整合信息能力最強、影響力最大的慈善平台。

“樞紐型”社會(hui) 組織這一概念由北京市首創。它是一種官方建製，主要針對同類別、同性質、同領域的社會(hui) 組織，“在政治上發揮橋梁紐帶作用，在業(ye) 務上處於(yu) 龍頭地位，在管理上承擔業(ye) 務主管職能”。樞紐型社會(hui) 組織與(yu) 政府有著千絲(si) 萬(wan) 縷的聯係，深得政府信任，亦積極主動追隨政府，被形象地稱之為(wei) “政府的親(qin) 兒(er) 子”。它們(men) 在慈善組織與(yu) 政府之間充當“紐帶”和“橋梁”，是政府培育、支持、引導、管控慈善組織的重要“抓手”。它們(men) 依托自己的垂直組織體(ti) 係，在各級政府的支持下，將各行各業(ye) 、各種形式的慈善主體(ti) 整合起來，使之按照政府的意願運行和發展。例如，北京市誌願服務聯合會(hui) 是培育、孵化誌願服務組織的“前端”。對不夠條件在民政部門登記注冊(ce) 的誌願團體(ti) ，隻要在北誌聯注冊(ce) ，北誌聯即為(wei) 其活動提供便利，並可為(wei) 該團體(ti) 申請政府支持，為(wei) 其達到在民政部門注冊(ce) 的標準提供幫助。目前，北京市的“樞紐型”社會(hui) 組織的業(ye) 務範圍基本實現了對慈善領域的全覆蓋。

為(wei) 了將對慈善組織的管控“向前延伸”，搞好“胎教”，“從(cong) 娃娃抓起”，各級政府大力建立各種孵化器。例如，為(wei) 建立政府主導的社會(hui) 組織孵化器，北京市政府采取“政府出資新建、社會(hui) 資本共建、公共用房改建、項目補貼助建”等方式③，建立市、區、街的三級區域性社會(hui) 組織服務中心，形成了多基地、跨團隊協同的矩陣式支持網絡。

▪對微觀層麵的直接管理

盡管建立了“政府部門→中層組織結構→微觀要素”的管理路徑，但是，政府並未放棄對微觀要素尤其是慈善組織的直接管理。近年來，“政府部門→慈善組織”這一管理路徑，非但沒有弱化，反而得到了加強。政府對慈善組織的直接管理，主要從(cong) 慈善組織的登記注冊(ce) 、內(nei) 部決(jue) 策、活動開展與(yu) 資源供給環節入手，主要手段包括雙重管理④，強製年檢⑤，建立黨(dang) 組織⑥，強化基層政權力量⑦，加強對境外非政府組織的監管⑧。但是，由於(yu) 慈善組織為(wei) 數眾(zhong) 多、種類繁雜，這種“政府部門→慈善組織”直接管理模式成本很高。為(wei) 了彌補此缺陷，提高管理效率，政府還要輔之以“政府部門→中層組織結構→微觀要素”管理模式，而且越來越注重利用中層組織結構實施管理。

2.4、慈善生態係統的秩序格局的基本特征

慈善生態係統的結構尚未成熟，但其整體(ti) 架構已具雛形，而且顯示出鮮明的特征。

特征之一，自然、民間和政府建構的三種秩序並存，但是發育不平衡。

在北京慈善生態係統中，政府塑造的統合結構最為(wei) 完整，也最為(wei) 強大，既有完整的宏觀組織結構，又有配套的中層組織結構，在微觀層麵還有大量的、可供支配的主體(ti) 和資源。它有頂層設計，有統一指揮，有執行隊伍，還有各種資源，尤其是有不受限製的權力做後盾。民間建構的結構殘缺不全，宏觀層麵的組織結構不存在，中層組織結構很脆弱，數量少，組織化程度不高，執行力也不盡如人意。自發秩序是慈善生態係統得以存續和發展的基礎。它能夠與(yu) 民間和政府建設的秩序順暢兼容。它也是不可抗拒的存在，民間和政府建設的秩序都不能打破自然秩序。

一般說來，“慈善”本是民間的事業(ye) ，在慈善生態係統中，民間建構的秩序“應該”處於(yu) 主導地位。現代西方如此，古代中國亦是如此。但是，今日的北京慈善生態係統中，恰恰相反，政府處於(yu) 主導地位，民間處於(yu) 輔助地位，在政府的控製之下發揮“拾遺補缺”的輔助性作用。這就是所謂“不平衡”的涵義(yi) 。

特征之二，在慈善生態係統的不同層次上，政府與(yu) 民間扮演的角色不同。

在微觀層麵，政府奉行“掌舵而不劃槳”的原則，將直接提供公共服務的職能轉移給各類社會(hui) 組織，包括民間慈善組織⑨。近年來，政府降低了民間組織的準入門檻，並提供越來越多的支持與(yu) 合作機會(hui) 。例如，北京市按照“政府統一領導、財政部門牽頭、業(ye) 務部門分工配合”的原則，進一步完善使用社會(hui) 建設專(zhuan) 項資金購買(mai) 社會(hui) 組織服務的機製⑩。與(yu) 中觀和宏觀層麵相比，民間組織在微觀層麵最為(wei) 活躍，發揮的作用也最大。在中層，數量最多、勢力最強、影響最大的是政府塑造的組織結構，而民間建構的組織結構數量少、實力弱，影響力乏善可陳。能夠生存下來並發揮作用的民間中層組織結構，或是給政府“拾遺補缺”的“有用者”，或是不給政府添亂(luan) 的“無用者”。在宏觀層麵，政府塑造的統合結構初步形成，與(yu) 此形成對照的是，民間建構的宏觀組織結構“無影無蹤”。

總的來看，在中國慈善生態係統中，從(cong) 微觀到中觀到宏觀，政府的主導作用越來越突出，政府主導的組織結構發揮的作用越來越大，民間建構的組織結構發揮的作用越來越小。

特征之三，在微觀和中觀層麵，廣泛采用新公共管理的思路與(yu) 措施。

中國慈善生態係統的各個(ge) 層麵都沾染了新公共管理的色彩。基於(yu) 市場的政府與(yu) 社會(hui) 組織職能分工、公共服務供給市場化、政府與(yu) 社會(hui) 組織合作、放權、分權、民營化、公辦民營、民辦公助、項目式管理、績效考核、政府采購、競爭(zheng) 性招標、契約管理、第三方評估……這些來自新公共管理的詞匯，在政府文件、學術論文、新聞媒體(ti) 中隨處可見，也成為(wei) 了政府管理者和社會(hui) 組織管理者的口頭禪，而且已經在實踐中得到了不同程度的施行，並顯示出強勁的持續擴張勢頭。

對新公共管理的吸收，在微觀層麵最為(wei) 開放，中觀次之，宏觀層麵則完全封閉。在微觀層麵，政府廣泛采用新公共管理的思路和措施，將越來越多的公共服務職能轉移給各類社會(hui) 組織。通過購買(mai) 服務、補貼、資助等方式，政府與(yu) 社會(hui) 組織建立了全新的互動模式[18,19]。在中觀層麵，政府將資源“批發”給可控的中層組織結構，然後再由它們(men) “零售”給各類微觀層麵的社會(hui) 組織。政府的合作對象主要是官辦的協會(hui) 、“樞紐型”社會(hui) 組織、信息平台、孵化器等等，隻有聽話的民間組織結構才能分享到新公共管理的陽光雨露。在宏觀層麵，政府壟斷控製權，新公共管理的色彩完全不存在。

總的來看，中國政府對新公共管理的采納，不是照單全收，而是有取有舍，在慈善生態係統的不同層麵上，采納的內(nei) 容和程度是不同的，層次越低越開放，層次越高越保守。

3、解釋：慈善生態係統結構特征的生成邏輯

如何解釋北京慈善生態係統的上述結構特征？

此前，康曉光等，在慈善生態係統的微觀層麵，研究了中國的政府與(yu) 社會(hui) 組織的互動模式，建立了“行政吸納社會(hui) 理論”[20-23]。

下麵將這一理論應用於(yu) 慈善生態係統的中觀和宏觀層麵，以求揭示上述結構特征的形成機製。

3.1、行政吸納社會(hui) 擴展到慈善生態係統

在政府看來，與(yu) 微觀層麵的社會(hui) 組織一樣，獨立的中層和宏觀組織結構也具有“雙重功能”，作為(wei) 集體(ti) 行動的組織載體(ti) ，具有挑戰政府權威的潛能，作為(wei) 公共物品的提供者，又能夠為(wei) 政府拾遺補缺。而政府本身具有“雙重職能”，作為(wei) 統治者，尤其是權威主義(yi) 政體(ti) 的執政者，要壟斷政治權力，同時還要為(wei) 社會(hui) 提供“足夠的”公共物品。這樣一來，兩(liang) 者之間，既存在衝(chong) 突的必然性（在爭(zheng) 奪政治資源方麵），又存在合作的可能性（在提供公共物品方麵）。

“原子化”的社會(hui) 組織具有提供公共服務、挑戰政府權威的能力。如果存在中層組織結構把“原子化”的社會(hui) 組織“組織起來”，那麽(me) ，它們(men) 提供公共服務、挑戰政府權威的能力將遠遠超過各自能力的“簡單加和”。這就是“組織化”所帶來的“放大效應”。宏觀組織結構也是如此，隻不過與(yu) 中層組織結構相比，其“放大效應”更為(wei) 突出。所以，較之微觀層麵，在中觀和宏觀層麵，權威主義(yi) 政府與(yu) 獨立的組織結構之間的“衝(chong) 突的嚴(yan) 重性”與(yu) “合作的必要性”都更加強烈。

中國慈善生態係統，經過二三十年的發展，微觀要素已經相當豐(feng) 富，按照自然發育規律，客觀上需要發展中層和宏觀組織結構，也具備了相應的主觀意願和行動能力。麵對這種情勢，民間首先做出了積極的回應，建立共識，付諸行動，也取得了一定的“建設成果”。對此，理性的權威主義(yi) 政府，必然采取“雙重策略”：一方麵，抑製獨立的中層和宏觀組織結構的政治挑戰能力；另一方麵，利用中層和宏觀組織結構提供公共服務的能力。在限製獨立的中層與(yu) 宏觀組織結構的政治挑戰能力時，不是“一刀切”，一方麵，放寬對“無害的”中層與(yu) 宏觀組織結構的限製，允許其存在並發揮作用，甚至給予各種支持（如中國非公募基金會(hui) 論壇、基金會(hui) 中心網、恩派等）；另一方麵，嚴(yan) 控“有害的”中層與(yu) 宏觀組織結構，或是限製其活動，或是徹底取締，更多的是“防患於(yu) 未然”即使其無法出現。與(yu) 此同時，積極主動地利用中層和宏觀組織結構，通過它們(men) 放大社會(hui) 組織提供公共服務的功能，積極主動地培育和發展“自己的”中層和宏觀組織結構（如“樞紐型”社會(hui) 組織），與(yu) “拾遺補缺”的民間的組織結構合作（如恩派），允許“無害的”民間的組織結構存在並發揮作用。此類努力及其成果，在一定程度上，形成了對“獨立的中層與(yu) 宏觀組織結構”的“功能替代”。

更重要的是，在中國，政府不僅(jin) “期望這麽(me) 做”，它還“有能力這麽(me) 做”。於(yu) 是，上述“主觀意願”就變為(wei) 了“客觀現實”——在慈善生態係統中，在微觀、中觀、宏觀三個(ge) 層麵，政府可控的組織結構相對發達，而獨立的組織結構相對薄弱；而且政府可控的組織結構處於(yu) 主導地位，獨立的組織結構處於(yu) 依附地位。簡言之，政府塑造的係統秩序較發達而且處於(yu) 主導地位，民間建構的係統秩序殘缺不全而且處於(yu) 依附地位。

可見，行政吸納社會(hui) 的邏輯及策略，在慈善生態係統的中觀和宏觀層麵完全成立。

3.2、分層控製

中層組織結構隻能將部分微觀組織“組織起來”，形成局部的合力。宏觀組織結構擁有全局性的動員和協調能力，能夠發起全局性的集體(ti) 行動，甚至使整個(ge) 慈善生態係統一致行動。也就是說，宏觀組織結構的“放大功能”遠遠超過中層組織結構。所以，在慈善生態係統中，就“挑戰潛能”而言，從(cong) 微觀到中層到宏觀，民間力量的組織動員能力越來越強，對政府權威的挑戰潛能也越來越大；就“服務能力”而言，從(cong) 宏觀到中層到微觀，層次越低，直接的公共服務任務越繁重，政府對民間組織結構的“拾遺補缺”功能的需求也越大。因此，為(wei) 了最大限度地遏製民間力量的政治挑戰功能並發揮其提供社會(hui) 服務的優(you) 勢，組織結構層次越高，政府對民間力量的限製越嚴(yan) 格，用可控結構進行功能替代的力度也越大；層次越低，對民間力量越開放，民間力量參與(yu) 公共產(chan) 品供給的機會(hui) 也就越多。其結果就是，在宏觀層麵，幾乎完全由政府主導，民間力量難以插足，實際上，民間建構的組織結構完全“不存在”；在中觀層麵，數量最多、實力最強、影響最大的組織結構都是政府的“親(qin) 兒(er) 子”（如“樞紐型”社會(hui) 組織），而能夠存在並發揮作用的民間建構的組織結構，要麽(me) 是為(wei) 政府“拾遺補缺”的“乖孩子”（如恩派），要麽(me) 是對政府“無害的”“聰明人”（如中國非公募基金會(hui) 論壇）；在微觀層麵，政府已經逐漸從(cong) 直接提供服務的角色中退出，開放一些沒有精力做也做不好的領域，讓民間力量發揮作用，這裏成為(wei) 民間主導的組織結構發揮作用的主要舞台。

在這裏，我們(men) 看到了行政吸納社會(hui) 的新發展——“分層控製策略”，這是分類控製策略與(yu) 功能替代策略運用於(yu) 慈善生態係統的不同層麵的“邏輯上”的必然結果。

3.3、新公共管理“嵌入”行政吸納社會(hui)

隨著經濟、社會(hui) 和文化的發展，基本公共服務成為(wei) 剛性需求，高級需求亦不斷湧現而且日益豐(feng) 富，這對政府的供給能力提出了越來越高的要求，實際上，遠遠超出了其能力邊界。

與(yu) 此同時，民間力量快速發展，提供公共服務的潛力也大幅提升。對政府來說，民間力量的壯大，一方麵，提高了“利用”的價(jia) 值，另一方麵，也增加了“壓製”的成本。在這種情勢下，完善“利用”民間力量的方式，一方麵，可以改善公共服務狀況，提高政府的績效合法性[24]；一方麵，也提升了功能替代的水平，進而降低了“壓製”的成本。

新公共管理是最近四十年盛行於(yu) 歐美公共管理領域的“主流範式”。它是一種有別於(yu) 傳(chuan) 統公共行政理論的政府治理理論，也是一種不同於(yu) 傳(chuan) 統官僚製的新型公共行政模式，還是一場革命性的政府改革運動[25]。在理論上，新公共管理拓寬了公共行政學的視野，將關(guan) 注的範圍從(cong) “政府內(nei) 部”拓展到“政府外部”[26]。在實踐中，新公共管理重視激發公營、私營和誌願部門的積極性，使之協同行動起來，共同解決(jue) 社會(hui) 問題[27]。為(wei) 此，新公共管理開發了一係列理念、思路和工具，如公共服務供給市場化、放權、分權、政府采購、競爭(zheng) 性招標、第三方評估等等[28]。更為(wei) 重要的是，這些理念、思路和工具，獨立於(yu) “政體(ti) ”類型，能夠與(yu) 多種政體(ti) 兼容並包，例如，權威主義(yi) 政府也可以“無障礙地”將其“為(wei) 我所用”。

在資本主義(yi) 市場經濟背景下，如何利用社會(hui) 力量提供公共服務，中國政府毫無經驗，既沒有相應的理論，也沒有成型的政策，更沒有切實可行、運用自如的工具。來自資本主義(yi) 世界的“新公共管理”為(wei) 其填補了這一空白。所以，中國政府“選擇性地”采納新公共管理的思路、方法、工具也是自然而然的事情。

政府“選擇性吸收”新公共管理的具體(ti) 策略，一是“分層吸收”，即在微觀層麵最為(wei) 開放，中層次之，宏觀層麵完全封閉；二是“分類吸收”，即將資源“批發”給可控的中層組織結構，然後再由它們(men) “零售”給各類微觀層麵的社會(hui) 組織。通過運用這套策略，政府將大量的公共服務事務移交給社會(hui) 組織，將自己從(cong) 直接提供服務的繁雜事務中解脫出來，使自己專(zhuan) 注於(yu) “掌舵”，進而也可以更好地保持“掌舵”地位。同時，給予社會(hui) 更大的發揮作用的空間，從(cong) 而更好地利用社會(hui) 的服務能力。“可控的”中層結構作為(wei) “中介”，一方麵，自上而下地傳(chuan) 遞政府的理念，貫徹政府的政策；另一方麵，自下而上地整合社會(hui) 力量，使其發揮拾遺補缺的作用。通過將政府的部分管理職能轉交給中層結構，政府管理的“著力點”從(cong) 一個(ge) 個(ge) 微觀組織轉移到中層。通過挖掘並利用中層結構的溝通和協調功能，聯係、支持、引導各種微觀組織，政府在“放手”的同時仍能對微觀組織進行有力的整合，避免因強調分權、競爭(zheng) 而導致的“碎片化”[29]，確保政府塑造的統合秩序成為(wei) 一個(ge) 有效運轉的“係統”。這樣一來，在完善公共服務職能的同時，有效地控製快速發展的民間力量，同時又避免了政府權力的削弱，達到了“寓管製於(yu) 利用之中”的實際效果。

由此可見，通過將新公共管理“嵌入”行政吸納社會(hui) ，一方麵完善了行政吸納社會(hui) ；一方麵避免了新公共管理可能導致的政府控製力度的弱化。實際上，通過選擇性地吸收新公共管理，政府建立了全新的控製手段，其掌控能力不但沒有弱化，反而得到了強化。

4、討論

二十世紀九十年代以來，國內(nei) 外研究者開始關(guan) 注中國的國家與(yu) 社會(hui) 關(guan) 係，並從(cong) “公民社會(hui) ”的視角觀察、解釋、預測中國社會(hui) 的變化。“公民社會(hui) ”[30-33]、“法團主義(yi) ”[34-38]等西方理論先後被應用於(yu) 中國。但是，研究者也意識到中國的現實與(yu) 這些理論的預測有很大差距。為(wei) 了消除理論與(yu) 現實的“差距”，有的研究者在“進口”的術語前加修飾詞，如“國家領導的公民社會(hui) ”[39]；康曉光等則另辟蹊徑，提出“行政吸納社會(hui) ”理論；近年來，胡鞍鋼、王紹光等又提出了全新的“人民社會(hui) ”理論[40,41]。

改革開放以來，中國的“大氣候”幾經起伏，但是，行政吸納社會(hui) 的基本邏輯始終如一，不但沒有被放棄，反而得到了持續的強化，內(nei) 涵不斷豐(feng) 富。例如創建分層控製策略、大量吸收新公共管理的思路與(yu) 技術，施行範圍不斷擴展，例如從(cong) 慈善生態係統的微觀層麵進入到中觀和宏觀層麵。縱觀行政吸納社會(hui) 四十年的演變曆程，大體(ti) 說來，前二十年，主要是應對來自公民社會(hui) 的挑戰；後二十年，主要是吸收新公共管理的思路與(yu) 工具。

最近十幾年，新公共管理進入了中國的國家與(yu) 社會(hui) 關(guan) 係論域。如今，這一話語體(ti) 係已經成為(wei) 炙手可熱的“顯學”，步入“主流”行列，與(yu) 公民社會(hui) 話語體(ti) 係並駕齊驅，甚至成為(wei) 了一種統攝理論與(yu) 實踐的真實的“範式”。

大體(ti) 說來，在“社會(hui) ”一側(ce) ，公民社會(hui) 和新公共管理同時受到歡迎。然而，在“政府”一側(ce) ，兩(liang) 者的命運大相徑庭，公民社會(hui) 受到嚴(yan) 厲打壓，禁止在大學課堂講授，禁止在公開媒體(ti) 上出現，更不允許落實到行動層麵；新公共管理則受到不動聲色的歡迎，不但可以在大學課堂上公開宣講，核心思路和主要措施還被政府采納，並且在實踐中得到了實實在在的落實。

為(wei) 什麽(me) 來自同一個(ge) 世界的兩(liang) 種理論具有截然相反的命運？這不是偶然的。以行政吸納社會(hui) 理論的視角來看，公民社會(hui) 是側(ce) 重於(yu) 闡釋與(yu) 指導社會(hui) 組織挑戰政府權威的理論與(yu) 實踐，而新公共管理則是側(ce) 重於(yu) 闡釋與(yu) 指導社會(hui) 組織提供公共服務的理論與(yu) 實踐。公民社會(hui) 對中國政府的根本利益形成了根本性的威脅，而且這種威脅不僅(jin) 僅(jin) 停留在書(shu) 本上，而是產(chan) 生了實實在在的嚴(yan) 重後果，形形色色的“顏色革命”就是觸目驚心的實例。而新公共管理卻給中國政府提供了實實在在的幫助，為(wei) 政府提供了有效利用社會(hui) 組織服務功能的理論和工具。在資本主義(yi) 市場經濟背景下，如何利用社會(hui) 組織提供公共服務，中國政府毫無經驗，既沒有相應的理論，也沒有成型的政策，更沒有切實可行、運用自如的具體(ti) 措施和手段，新公共管理為(wei) 其填補了這一空白，並取得了實效，受到歡迎也是情理之中的事情。

公民社會(hui) 是一種關(guan) 於(yu) 政治自由化和民主化的理論與(yu) 實踐。新公共管理是一種關(guan) 於(yu) 在資本主義(yi) 市場經濟背景中如何提供公共服務的理論與(yu) 實踐。在某種意義(yi) 上，可以說，新公共管理是“去政治化”的現代國家管理理論與(yu) 實踐，它獨立於(yu) 政體(ti) 類型，可以被任何政體(ti) 所采納。所以，公民社會(hui) 為(wei) 權威主義(yi) 政體(ti) 所不容，而新公共管理則受到歡迎。這一切，完全符合行政吸納社會(hui) 體(ti) 製的一貫立場與(yu) 邏輯——從(cong) 權威主義(yi) 政府自身利益最大化出發，對外來的理論與(yu) 實踐，采取“分類控製”的策略，對其不利的拒斥，對其有利的吸收。實際上，行政吸納社會(hui) 就是為(wei) 了回應公民社會(hui) 的挑戰而誕生的，也正是為(wei) 了自我完善它又選擇性地吸收了新公共管理的某些思路與(yu) 措施。

縱觀行政吸納社會(hui) 四十年的理論與(yu) 實踐，就其實際效果而言，一方麵，有力地限製了社會(hui) 的自主性，杜絕了“顏色革命”，化解了“民主化”的挑戰，亦把自由化限製在可控的範圍內(nei) ，遏製了境外勢力透過社會(hui) 組織幹預國內(nei) 政治生態的努力；另一方麵，逐漸發展出一套利用社會(hui) 力量提供公共服務的策略和工具，以滿足公眾(zhong) 對公共服務不斷高漲的需求。與(yu) 此同時，既閹割了組織化的社會(hui) 力量的挑戰功能，又利用了其服務功能，基本上達到了“為(wei) 我所用”的預期目標。一言以蔽之，行政吸納社會(hui) 體(ti) 製沒有辜負其始作俑者的期望。

本文的分析進一步表明，較之公民社會(hui) 、法團主義(yi) 、公民社會(hui) 反抗國家、人民社會(hui) 等理論，對於(yu) 當今中國的國家與(yu) 社會(hui) 關(guan) 係模式，不斷完善的行政吸納社會(hui) 理論具有更強的描述和解釋能力。

引注
 
①本項研究的實地調研從2017年7月20日開始，2017年8月23日結束。
 
②根據《中華人民共和國慈善法》（2016年3月16日），慈善組織通過互聯網開展公開募捐的，應當在國務院民政部門統一或者指定的慈善信息平台發布募捐信息，並可以同時在其網站發布募捐信息。
 
③根據《北京市民政局關於社會組織培育孵化體係建設的指導意見》（2017年3月28日），要形成以市、區、街道（鄉鎮）社會組織發展服務中心為主體，市、區業務主管單位、行業管理部門和群團組織培育孵化機構為行業專業支撐，街道（鄉鎮）培育孵化機構為服務平台，企事業單位和社會力量興辦機構為個性化服務補充的社會組織培育孵化體係。到2020年，建成上下貫通、覆蓋廣泛、資源整合、專業規範、多層次、多類型的社會組織培育孵化體係。
 
④根據《社會團體登記管理條例》（2016年2月6日），社會團體應接受登記管理機關和業務主管單位的監督和指導。
 
⑤根據《社會團體登記管理條例》（2016年2月6日）、《基金會年度檢查辦法》（2005年12月27日）、《民辦非企業單位年度檢查辦法》（2005年3月29日），社會團體、民辦非企業單位、基金會、境外基金會代表機構每年須向業務主管單位和登記管理機關報送材料，接受年檢。
 
⑥根據《關於社會團體中建立黨組織有關問題的通知》（1998年2月16日）、《關於加強社會團體黨建設工作意見》（2000年7月21日）、《關於加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》（2015年9月28日），社會組織常設辦事機構專職人員中凡是有正式黨員3人以上的，應建立黨的基層組織。
 
⑦根據《關於深化北京市社會治理體製改革的意見》（2015年8月28日），街道黨工委要進一步發揮在街道各類組織和各項工作中的領導核心作用，街道辦事處要進一步發揮在轄區社會服務與城市管理中的綜合協調作用。
 
⑧根據《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》（2016年4月28日），國務院公安部門和省級人民政府公安機關是境外非政府組織在中國境內開展活動的登記管理機關。
 
⑨根據《關於改革社會組織管理製度促進社會組織健康有序發展的意見》（2016年8月21日），對在城鄉社區開展活動的社區社會組織，要采取降低準入門檻的辦法，支持鼓勵發展。
 
⑩根據《關於深化北京市社會治理體製改革的意見》（2015年8月28日），政府提供基本公共服務盡可能采取購買服務方式，可由第三方提供的事務性管理服務交給市場或社會承辦；提供非基本公共服務要更多更好地發揮社會力量作用。
 
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