“袁氏當國”時期的央地軍(jun) 政關(guan) 係析論

作者：張敏（河南大學法學院副教授，法學博士）

來源：《原道》第36輯，陳明、朱漢民主編，湖南大學出版社2019年4月出版

時間：孔子二五七零年歲次己亥八月初三日辛醜(chou)

          耶穌2019年9月1日

（《民國經世文編》，北京圖書(shu) 館出版社2006年出版）

內(nei) 容提要：央地軍(jun) 政關(guan) 係的明晰是現代國家建設的核心問題，國家治理體(ti) 係和治理能力現代化要求處理好中央與(yu) 地方的利益衝(chong) 突。

本文通過分析“袁氏當國”時期的軍(jun) 政危局及其原因，探究當時軍(jun) 政集權的實踐與(yu) 成效，剖析其失敗與(yu) 影響，進而思考民初袁氏軍(jun) 政集權成敗的曆史教訓：軍(jun) 事集權是實現國家治理現代化的必經之路。

軍(jun) 事改革需要國家領導者和政治精英共同的智慧和經驗，進行長期的努力。後發現代化國家更需要在中央軍(jun) 事集權的前提下，進行央地適度分權，發揮中央與(yu) 地方兩(liang) 個(ge) 積極性，需要防止地方主義(yi) 的政治分裂，整合社會(hui) 資源，增強國家認同，其分權方式應通過法治化實現。

現代國家的大眾(zhong) 參與(yu) 要素要求充分發揮大眾(zhong) 的政治參與(yu) ，以大眾(zhong) 為(wei) 基礎的社會(hui) 團體(ti) 在中央與(yu) 地方之間形成緩衝(chong) 地帶，促進央地權力在法治框架內(nei) 良好運行。

關(guan) 鍵詞：央地軍(jun) 權關(guan) 係；現代國家建設；軍(jun) 政集權；袁世凱；

一、民國初年軍(jun) 政危局及其成因

民國初創，地方各省宣布獨立並先後建立了軍(jun) 政府。最先獨立的15個(ge) 省份中，由軍(jun) 人擔任都督的比例高達70%，最高軍(jun) 事領袖都督集軍(jun) 政、民政、財政大權於(yu) 一身。

中國傳(chuan) 統的中央集權被打破，走向地方分權。這些都督繼承了原先省政權力一元化傳(chuan) 統，集中全省軍(jun) 權與(yu) 民政（行政）權，形成對抗中央的強大地方合力。[①]

1912年年底省政府在自己轄區內(nei) 的財政權和人事任免權是很廣泛的。這些省維持著獨立或半獨立的地位。多數省政府不僅(jin) 不受北京的控製，而起還能積聚足夠的力量阻止下級行政單位分裂出去。形成有勢者問鼎中央，無勢者退保地方的局麵。

（袁世凱）

此外，袁世凱政府的行政用人權受到地方政府的抵製。1912年秋，袁世凱試圖行使任命各省文職官員的權力，但是被各省認為(wei) 是幹預省內(nei) 部事務的行為(wei) ，遭到了激烈的抵抗。彼時軍(jun) 政危局的成因如下：

首先，科舉(ju) 製的廢除使文官統治式微。中國傳(chuan) 統社會(hui) 中，奉行文官之治，士為(wei) 四民之首，並結合科舉(ju) 製度進行文官統治，以文製武。

清末科舉(ju) 製的廢除切斷了士人進入政治體(ti) 係的途徑，士的地位一落千丈，傳(chuan) 統文官統治漸趨勢微，打破了中國傳(chuan) 統政治中的統治模式“民有、士治、民享”，而“新的職業(ye) 官僚養(yang) 成體(ti) 製缺乏，使政治係統的常規社會(hui) 來源枯竭，原來處於(yu) 邊緣的各新興(xing) 社群逐漸進據政統。”

故此，近代軍(jun) 人、職業(ye) 革命家等崛起。[②]在由傳(chuan) 統仕途向現代化仕途過渡過程中，軍(jun) 隊則成為(wei) 晉升的階梯。

其次，越是社會(hui) 動蕩時期，軍(jun) 人的作用越大。內(nei) 憂外患的政治背景下，軍(jun) 人地位得以提升。自太平軍(jun) 興(xing) 以來，地方軍(jun) 事勢力興(xing) 起，以湘軍(jun) 、淮軍(jun) 為(wei) 典型的各省督撫集軍(jun) 政大權與(yu) 民政大權於(yu) 一身。

清末中國曆“三千年未有之變局”，中國被裹挾到現代化進程中，麵臨(lin) 外敵入侵，有識之士著手變革，變革從(cong) 器物入手，進行槍炮船劍的生產(chan) 製作，發展洋務運動。特別是甲午戰後，為(wei) 救亡圖存，人們(men) 認識到強國之道在練兵，練兵在於(yu) 國民尚武。

梁啟超寫(xie) 作《中國之武士道》以喚起民眾(zhong) 尚武精神。清末權力中心下移，清政府1901年發布上諭，裁汰舊軍(jun) 製，編練新軍(jun) ，進行軍(jun) 事現代化建設。國家軍(jun) 事主義(yi) 得以強化，軍(jun) 人地位得以提升。

官方對軍(jun) 人地位的認可在1911年4月清廷的一份上諭得以體(ti) 現，“軍(jun) 人者，居國家最重之地，而亦為(wei) 國家最優(you) 遇者”，“國之強弱惟在軍(jun) 人，軍(jun) 人之強弱惟視士氣。”[③]

當時日本留學歸國，投身軍(jun) 界，成為(wei) 軍(jun) 事首領乃至軍(jun) 閥的很多。清末新政中編練新軍(jun) 、發展軍(jun) 事的政策，使得軍(jun) 人地位逐漸加強。

清末新政本來的目的是加強中央集權，但是卻培養(yang) 了挖掘墳墓的新軍(jun) ，辛亥革命的成功得益於(yu) 新軍(jun) 力量的崛起，辛亥革命本身就是中央權力削弱、地方權力加強的體(ti) 現。而民初都督專(zhuan) 權，通過軍(jun) 事割據對中央政府造成威脅。

最後，辛亥革命終結了王朝統治，傳(chuan) 統權威不複存在，新的權威尚未有效形成，也沒有建立起相應的文人政治或政黨(dang) 政治，最原始的武力就成為(wei) 左右政局的重要力量。

各地設立了軍(jun) 政府，由各省都督掌握掌握軍(jun) 政大權。獨立後各地頒布的憲法文本中都規定了都督擁有軍(jun) 政大權，一般不受製約。

如1911年10月17日頒布的《中華民國軍(jun) 政府暫行條例》第3條規定“軍(jun) 令、軍(jun) 務、參謀部自下級軍(jun) 官以上，政事部自局長以上，均由都督親(qin) 任”。第6條規定“凡發布命令及任免文武各官，均屬都督之大權”。

1912年1月18日頒布的《蜀軍(jun) 政府政綱》第2條規定“蜀軍(jun) 軍(jun) 政府建都督府一，立正、副都督各一人，以總攬軍(jun) 務及凡百政務之大綱”。第6條規定“都督府為(wei) 蜀軍(jun) 軍(jun) 政府最高機關(guan) 。都督即為(wei) 其代表，軍(jun) 務、政務皆歸其主持”。

《廣西軍(jun) 政府組織約法》（具體(ti) 頒布時間不可考證）第3條規定“廣西政府（廣義(yi) 的）以都督及其任命之政務司與(yu) 議會(hui) 、法院構成之”。第23條規定“都督代表廣西政府，總攬政務”。類似規定廣泛存在於(yu) 《江西省臨(lin) 時約法》和《浙江軍(jun) 政府約法》等地方性憲法文本中。

麵臨(lin) 地方軍(jun) 事勢力強大的局麵，如何解決(jue) 軍(jun) 隊問題成為(wei) 袁世凱苦思冥想的要事，都督擅權非但“違背了值得稱頌的以文製武的傳(chuan) 統，而且還通過軍(jun) 事割據對中央政府造成威脅”。[④]

就任總統的頭幾個(ge) 月裏，袁世凱不得不默認地方權力的強大。1912年6月，袁世凱承認了所有省都督的合法地位。但各省都督提出的更多要求，一再擴大地方權力，中央權力向地方分散。為(wei) 了向中央聚集權力，中央政府不得不采取加強中央軍(jun) 政集權的措施。

二、袁氏軍(jun) 政集權實踐及其成效

麵對強大的地方軍(jun) 事主義(yi) ，國內(nei) 存在一股要求建立統一而集權的中央政府的訴求。1912年9月25日，北洋政府公布八項政綱，基本理念是采取中央集權主義(yi) ，以統一國家。

第一項政綱為(wei) “立國取統一製度”，第六項為(wei) “軍(jun) 事、外交、財政、司法、交通，皆取中央集權主義(yi) ，其餘(yu) 斟酌各省情形，兼采地方主義(yi) 。”第七項“迅速整理財政”，第八項“竭力調和黨(dang) 見，維持秩序，為(wei) 承認之根本。”基於(yu) 中央集權主義(yi) 理念，彼時軍(jun) 政界出現了軍(jun) 民分治和撤裁都督的呼聲。

首先，軍(jun) 民分治的呼聲高漲。1912年4月10日，黎元洪發布《致袁總統論軍(jun) 民當分治》的電文，指出軍(jun) 民合治的十三大害處，並指出對中央集權的危害，

即：“擁兵自重、易生反側(ce) ”“爭(zheng) 城奪地，內(nei) 訌不止”“割據一方，形同藩鎮”，稱隻有將軍(jun) 務和民政分開才能解決(jue) 督撫專(zhuan) 權，“民政長綜攬政綱，必須臧諸議會(hui) ，命諸政府。凡現設各司局，除路航郵電鹽稅海關(guan) 應劃歸政府，不立專(zhuan) 政。

司法獨立，直隸中央。其餘(yu) 之政，概歸民政長管轄，以一事權。財政一司，樽節核計。綜一省收支之款項，交會(hui) 議決(jue) ，而歲納其英，庶可以統一政權。維持國力。至每省定一都督，專(zhuan) 轄軍(jun) 隊，悉歸中央委任為(wei) 製。一除幹預政治。擅舉(ju) 軍(jun) 官之弊。”[⑤]

（黎元洪）

湖北省在黎元洪的帶領下率先施行了軍(jun) 民分治，袁世凱在《複黎副總統函》中稱，“軍(jun) 民分權，古今通義(yi) ”，“來電深鑒軍(jun) 人柄政之弊，擬將軍(jun) 務民政，厘然分途，自鄂首倡，以資表率。”[⑥]

隨後，袁世凱著手軍(jun) 民分治之事。對此，徐勇教授的評價(jia) 是，“其動機固然是針對革命暴動中活躍的軍(jun) 人政治現象，但其思想源流與(yu) 追求不乏文治主義(yi) 的傳(chuan) 統政治文化因素。”[⑦]

國民協會(hui) 共和黨(dang) 在《主張軍(jun) 民分治文》中主張軍(jun) 民分治，並把軍(jun) 民分治和中央與(yu) 地方財政分權結合起來，認為(wei) 中央與(yu) 地方財權的明確有利於(yu) 軍(jun) 民分治。

“都督統兵，省長理財，職權既分，責任尤重。或慮餉項無著，可請國務院就各省原有賦稅，指定某項劃歸中央，某項劃歸地方。不必問性質如何，但求合目前各省軍(jun) 事民事之實費，待國會(hui) 議決(jue) 分劃，再為(wei) 更正。

其屬之中央者，不準移充民事之用。如是，則本省有中央之收入，即都督有軍(jun) 事之費用。事實上既無窒礙，軍(jun) 民兩(liang) 政，自無不可分之理。”[⑧]

共和建設討論會(hui) 也支持軍(jun) 民分治，“軍(jun) 民分治，非僅(jin) 建國良方，蓋亦救亡要策。……軍(jun) 民一日不分治，則政治一日不統一。政治一日不統一，將民事一日不理。

民困一日不舒，民亂(luan) 一日不靖，然蕭牆伏蘖，外患交乘，大局不堪設想。蓋以法理論，軍(jun) 民以分治為(wei) 宜，以今日時勢論，軍(jun) 民尤以分治為(wei) 宜。”[⑨]

其次，撤裁都督的呼聲高漲。基於(yu) 對列強瓜分中國的危機意識，反對軍(jun) 閥、要求建立統一的集權政府的呼聲高漲。

時人指出國家統一的前提是裁都督，最為(wei) 典型的是李大釗。他指出“都督一日不裁，國權一日不振，民權一日不伸。”[⑩]並指出，解除軍(jun) 法、擁護憲法、鞏固國權、伸張民權、整頓吏治必須裁撤都督。

首先，解除軍(jun) 法不可不裁都督，都督是暫時的軍(jun) 職而非永久的政職。自辛亥革命到南京政府成立並宣布《臨(lin) 時約法》是軍(jun) 法時代；自宣布《臨(lin) 時約法》到宣布憲法是約法時代；現在國會(hui) 已經成立，憲法行將頒布，就已經由約法時代漸入憲法時代了。都督是軍(jun) 法時代的產(chan) 物，約法時代就應該軍(jun) 職退居本位，歸還政權。

其次，擁護尊嚴(yan) 憲法不可不裁都督，“跳梁違憲者，實不在總統，而在都督也，不在中央，而在地方也。且政府違憲，製以都督，都督違憲，又將奈何？都督而以抗拒中央為(wei) 能事，邦分離析，蕭薔構禍之媒也。”

第三，鞏固國權需要裁撤都督，“革命之初，各省宣告獨立，都督之權，殆皆自滿清政府攘奪而來者，故其實權在握，集政權、財權、兵權而一之，儼(yan) 然聯邦專(zhuan) 製君主也。

自由借債(zhai) ，自由加賦，收支動用，罔有準則，刮民肉血以自肥，削民脂膏以濟黨(dang) ，財政源流，紛如亂(luan) 絲(si) ……中央政令，不出都門，割據隱成，劃疆而守，此畛彼界，疼癢不關(guan) ，接壤鄰封，勢成敵國，外禍乘之，國其不永厥祀矣！”

第四，伸張民權不可不裁都督。“都督既可以上抗中央，從(cong) 而賤視其治下之民微若蟻蛭，淫威肆虐，為(wei) 所欲為(wei) 。！”

第五，整頓吏治不可不裁都督。“軍(jun) 興(xing) 以來，吏治日弛，上下推諉，百務俱廢。……此裁撤都督，更不可一日緩也！”

針對日益高漲的軍(jun) 民分治和撤裁都督的呼聲，立法機關(guan) 也展開了討論。1912年5月30日，農(nong) 林總長宋教仁在國務院會(hui) 議上，提議關(guan) 於(yu) 官製、行政、裁兵、理財的辦法，刊載於(yu) 1912年6月2日的《民立報》，主張實行軍(jun) 民分治，集中軍(jun) 政財政於(yu) 中央政府，並列出十二條相關(guan) 辦法，包括“都督改為(wei) 專(zhuan) 管軍(jun) 隊之官，直隸於(yu) 總統。

（宋教仁）

其任免及軍(jun) 餉均有中央政府主之”；“另設地方行政長官，隸於(yu) 內(nei) 務總長，其任免由總統，其行政費用由地方稅支辦”；“以清政府時代原有兵額為(wei) 度，裁汰軍(jun) 隊”；“裁兵時，軍(jun) 人可分別給以官銜並年金”。[11]

政治實踐中，也隨之出現了一係列加強中央軍(jun) 政集權的舉(ju) 措。第一，實行軍(jun) 民分治，削弱地方都督勢力。辛亥革命後，在獨立各省區中，一般由都督同時掌握民政和軍(jun) 政，被稱為(wei) “軍(jun) 民合治”。軍(jun) 民合治導致了督撫專(zhuan) 權，增加了地方對抗中央的能力。

為(wei) 了削弱集財權、軍(jun) 權於(yu) 一身的地方力量，袁世凱政府首先推行軍(jun) 民分治，以軍(jun) 民分治虛化都督權力，削弱軍(jun) 人對地方行政的影響。他提出“現當外官製未定之前，擬先變通辦法，所有南方各省一律添設民政長一缺，專(zhuan) 理民政，與(yu) 本地都督劃清權限”。

在實行軍(jun) 民分治的措施時，政府同時進行省製改革，袁世凱要求省製改革貫徹“軍(jun) 民分治”和中央集權的原則。在省製改革中，縮小行政區劃範圍，使地方各省的勢力分散。

1914年5月，北京政府正式公布省、道、縣官製，將省民政長改為(wei) 巡按使，並明確規定巡按使可監管轄巡訪營和警備隊。用文官兼管軍(jun) 務的辦法打破地方軍(jun) 事權力的集中，一方麵加強對地方軍(jun) 隊的監管，實現中央軍(jun) 事集權；另一方麵，避免帶兵長官與(yu) 地方行政權力結合，防止形成藩鎮坐大，形成割據之勢。

同時，一再申令全國陸海軍(jun) 務必服從(cong) 中央，發布禁止軍(jun) 隊參與(yu) 政治的命令。為(wei) 確立統一的地方政府係統，袁世凱宣布所有的地方政權必須按固定模式組成，頒布了建立文職人員考試製度的法令。

第二，撤裁都督，收回人事任命權。袁世凱繼任大總統後，確認了各省獨立的現狀，命令東(dong) 三省、直魯豫甘新疆等省按獨立省之例，將總督、巡撫一律改成都督，將谘議局改為(wei) 臨(lin) 時省議會(hui) 。隨後，通令各省維持現狀，不得自行選舉(ju) 都督。

1912-1913年各省督撫改為(wei) 都督、民政長，中央集權與(yu) 地方分權的爭(zheng) 論仍持續存在，最終爆發以湘、粵、贛三省為(wei) 主二次革命，袁世凱對之進行軍(jun) 事鎮壓，並解散了國民黨(dang) ，致使二次革命後省區地方勢力明顯衰退，除了西南六省，大部分地區由袁世凱政府占領並統一。

為(wei) 了進一步削弱地方勢力，袁世凱撤裁都督，收回人事任命權。袁世凱派心腹倪嗣衝(chong) 、龍濟光、李純取代國民黨(dang) 實力派所擁有的安徽、廣東(dong) 與(yu) 江西三省。

對於(yu) 南方的非袁派都督陳德全、孫道仁、譚延闓、蔡鍔、朱瑞、黎元洪予以撤換。為(wei) 了分割省級軍(jun) 事長官的權力，增設新的職位。1913年12月，袁世凱下令增設“護軍(jun) 使”職位，撤銷總統軍(jun) 事處，成立陸海軍(jun) 大元帥統率辦事處負責一切要政。

1914年6月30日，袁世凱將各省都督一律裁撤，並在北京設立將軍(jun) 府，安置閑散將軍(jun) ，以前的都督改稱為(wei) 將軍(jun) ，隻負責督理本省軍(jun) 務，至此，地方軍(jun) 事力量得以約束甚至重挫。

第三，省長簡任，廢除地方自治。省長簡任問題，即省長是由中央政府任命還是民選的問題。民初關(guan) 於(yu) 省長任選問題展開了大討論，反對省長民選者認為(wei) ，省長民選會(hui) 破壞國家統一；反對省長簡任者認為(wei) ，省長簡任會(hui) 增強中央勢力而削弱地方政治勢力。

為(wei) 了削弱地方政治勢力，防止省長民選代表地方利益而威脅中央政府，袁世凱政府提出“省長簡任”，並規定在省製改革方案中。1914年2月3日，袁世凱通令全國，停辦各級自治會(hui) 。2月6日，下令停辦京師自治會(hui) ，2月28日，下令解散各省省議會(hui) 。

袁世凱政府軍(jun) 事集權舉(ju) 措具有一定的合理性。在萬(wan) 國競爭(zheng) 的時代，隻有具備強大的社會(hui) 資源汲取能力和調動能力的現代國家才能生存與(yu) 發展，而這樣的現代國家一定是現代集權國家。

在中央與(yu) 地方關(guan) 係上，無論采取何種權力分配製度，對軍(jun) 隊的籌備和軍(jun) 事戰略的謀劃無疑都應該屬於(yu) 中央政府。以強大的北洋軍(jun) 事力量做後盾，袁世凱中央軍(jun) 事集權的舉(ju) 措取得了一定成效。

第一，實施軍(jun) 民分治和裁軍(jun) 措施，加強中央軍(jun) 事權力，削弱了地方軍(jun) 隊的發展規模，一定程度上遏製了地方分裂勢力。

軍(jun) 民分治，以及巡按使管轄巡防營和警備隊等措施都加大了中央軍(jun) 事集權。段祺瑞讚同民初的裁軍(jun) 與(yu) 整軍(jun) ，以恢複地方秩序。1912年5月13日段祺瑞在參議院介紹軍(jun) 事改革規劃要點時，強調“消納軍(jun) 隊以恢複地方秩序，……總以解散後地方不至生種種危險為(wei) 斷。”[12]

第二，關(guan) 於(yu) 省長任選問題，高一涵指出省長的任選不是國家統一與(yu) 否的核心所在，職權分配才是影響中央與(yu) 地方關(guan) 係的核心所在。

“國家統一與(yu) 否乃法律上職權分配之問題，非形式上官吏發生之問題，果能使國權省權調劑適當，則即省長來之中央，既不能於(yu) 確定權限而外複有所增，然則省長即來自民間，又胡能於(yu) 確定權限製中，別有所減。”[13]

而省長簡任確實對於(yu) 中央軍(jun) 事集權有一定的助益，有利於(yu) 中央政府權威的建立，且一定程度上遏製了地方主義(yi) 的發展。

最後，一個(ge) 國家隻有放在世界中，麵對外敵時，才能體(ti) 現其本質。在國際上，袁世凱政府比南京臨(lin) 時政府獲得了更多的支持。通過中央軍(jun) 事集權的舉(ju) 措，央地權力聚散關(guan) 係在形式上體(ti) 現為(wei) 正常化，呈現為(wei) 權力聚集趨勢。

二次革命後，省區地方勢力明顯衰退，反對袁世凱中央集權的呼聲也漸趨減少。南方各省雖然處於(yu) 袁世凱的勢力範圍之外，但是各省也基本上實現了內(nei) 部的統一。袁世凱通過武力控製了北方的省，在這些省內(nei) 實現了政治權威的統一。

三、袁氏軍(jun) 政集權的失敗與(yu) 影響

民初的中央政府軍(jun) 事改革旨在加強中央軍(jun) 事權力，削弱地方軍(jun) 事權力，其集權措施遭到了地方政府的反對。中央軍(jun) 事集權不僅(jin) 沒有實現權力聚集，反而加強了中央與(yu) 地方之間的矛盾，使央地權力關(guan) 係處於(yu) 緊張狀態，並最終導致二次革命的爆發，使中央集權與(yu) 地方分權主張者的鬥爭(zheng) 達到最高。

當時的韓玉辰議員對護國運動的評價(jia) 是，“西南起義(yi) 表麵上雖為(wei) 反對帝製，實亦中央與(yu) 地方、集權與(yu) 分權之爭(zheng) 而已。”[14]

就此而言，袁世凱的中央軍(jun) 事集權改革並沒有達到預期目的。袁之後因缺乏一個(ge) 強有力的領袖形成政治均勢最終導致軍(jun) 閥割據局麵，也證明了袁世凱中央軍(jun) 事集權的失敗。

對軍(jun) 民分治方案，地方都督和革命派大多持反對態度。第一個(ge) 表示反對的是江西省都督李烈鈞，他於(yu) 1912年4月18日發表通電強調，革命有軍(jun) 政—約法—憲政三時期，革命後進行改革的前提是“兵權保秩序”，“都督一官應統攬一省之治權”。

廣東(dong) 都督胡漢民在5月25日發表通電，指出，當前中國內(nei) 治尚待完善，不能驟然實行軍(jun) 民分治，將權力集中於(yu) 中央，而應給以後集權留有餘(yu) 地。為(wei) 此，他提出了“有限製的集權說”，即將立法、司法兩(liang) 權集中於(yu) 中央，行政權則應適當授權於(yu) 各省，留待將來集權。

對此，李烈鈞、安徽都督柏文蔚等立即響應，並與(yu) 各省都督聯絡，互通聲氣，以共同抵禦袁世凱的軍(jun) 民分治。[15]

（蔡鍔）

蔡鍔也反對軍(jun) 民分治，認為(wei) 都督民政長分立與(yu) 督撫並設無太大區別，“軍(jun) 事區域當視地方形勢為(wei) 之區劃，而不能與(yu) 行政區域同其範圍，故每省設一都督，一民政長，其製必不能久存。”[16]

九省都督聯合發表《反對軍(jun) 民分治文》，認為(wei) “軍(jun) 民分治”是和平時代的規範製度，在當前非常的政治時代不可輕易實行軍(jun) 民分治。

“但按之各省目下情形，則有驟難奉行者，蓋欲行軍(jun) 民分治，有先後須籌辦者三事。”即：一，劃定國稅與(yu) 地方稅，且國稅收入，足供軍(jun) 餉全額之支出；二，地方警察，普及全國且有效運行；三，國基穩定，不受宗社黨(dang) 煽動影響。

原因在於(yu) ：第一，軍(jun) 興(xing) 以後，兵餉銳增，兵餉支出占各省總支出的80%，少的也要占到60%-70%，正因為(wei) 當前財政軍(jun) 事屬於(yu) 一人，都督審時度勢，才勉強維持。

第二，現在各省秩序尚未恢複，治理社會(hui) 治安本來屬於(yu) 民政範疇，但因地方警察尚未設置周全，不得不借助於(yu) 地方軍(jun) 隊維持秩序。軍(jun) 政民政屬於(yu) 一人才能收指臂之用。若二者分立，則相互牽製，不能迅速赴戎機。

第三，民國初創，要警惕宗社黨(dang) 的反動行為(wei) ，這需要軍(jun) 民一體(ti) ，防止宗社黨(dang) 和軍(jun) 隊勾結。因此，在當前國家秩序尚未穩定，外患步步相逼的情形下，更需要內(nei) 外相互扶持，不可再起紛爭(zheng) 引起禍亂(luan) 。“在中央宜審慎事勢，勿輕立窒礙難行之製度，各省宜以扶植中央信用為(wei) 主旨。”[17]

四川軍(jun) 政界發表《致大總統及各機關(guan) 論軍(jun) 民分治》，表示反對，“四川軍(jun) 民兩(liang) 政，有礙難分劃者，當邀大鑒論等反複細思。”舉(ju) 出地方安全、維持軍(jun) 隊、經營藏衛、聯絡成渝等理由，以示“四川特有之關(guan) 係”。[18]現實中各省都督實際並未采取軍(jun) 民分治，而大都集地方行政和軍(jun) 權於(yu) 一身。

袁氏軍(jun) 政集權最終失敗的原因，主要有以下四點：

第一，袁世凱政府缺乏合法性基礎。中國傳(chuan) 統曆史上的皇帝是權力和權威一體(ti) 的，合法性的基礎建立在傳(chuan) 統權威的基礎上，而民初時的中央政府合法性問題存在爭(zheng) 議，袁世凱一方認為(wei) 是基於(yu) 清帝遜位，革命黨(dang) 人認為(wei) 政府的合法性基於(yu) 革命，最終袁世凱政府雖然在權力角逐中獲勝，取得權力，但是卻難以具有權威。

（中華民國第一屆國會(hui) 開幕）

對於(yu) 清帝遜位詔書(shu) ，後人認為(wei) 袁世凱的權力基於(yu) 清帝授權，來源於(yu) 權力轉移，其實既然革命推翻了帝製，那麽(me) 皇帝的遜位詔書(shu) 怕是很難存在效力。

第二，地緣政治的影響，地方抵製中央的行政聯係。基於(yu) 路徑依賴原理，中央政府的滲透性危機在袁世凱時期仍然存在。同時，地緣政治是中央政府存在滲透性危機的另一個(ge) 重要原因，自太平興(xing) 軍(jun) 以來，作為(wei) 獨特的地理、文化和行政區域，省的地方勢力日益增強，逐漸擺脫中央政府的控製。

在加上“中國南方和北方之間在天氣、經濟和曆史上難以消除的差別”。[19]南北方的共識型認同度比較低，使袁氏當國時期的中央政府仍然存在滲透性危機。政府的政策不能很好地貫徹到地方。

出於(yu) 對袁世凱的不信任，有些省拒絕並抵製恢複與(yu) 中央的行政聯係。邊遠地區的省，如外蒙古和西藏，更是有脫離中國政府的傾(qing) 向。

第三，袁世凱中央軍(jun) 事集權有個(ge) 人目的，遭到地方勢力的抵製。中央軍(jun) 事集權是為(wei) 了增強中央政府權威，維護國家統一而為(wei) ，具有一定的合理性，但袁世凱政府中央軍(jun) 事集權的過程中卻夾帶了私人目的，裁撤都督被用作對付國民黨(dang) 派的工具。

1913年5月17日，袁世凱下令剝奪黃興(xing) 陸軍(jun) 上將軍(jun) 銜。6月，袁世凱以李烈鈞、胡漢民、柏文蔚曾於(yu) 5月5日通電反對“善後大借款”，不服從(cong) 中央為(wei) 借口，下令撤了他們(men) 的職。因此，袁世凱裁撤都督的行動遭到抵製。

第四，帝製選擇是促使其中央集權措施最終失敗的根本原因。民國初年，適應社會(hui) 各界加強中央集權的政治訴求，加強中央軍(jun) 事集權，有一定合理之處。

特別是試圖通過中央軍(jun) 事集權實現國富民強，擺脫列強奴役的局麵。但是袁世凱卻利用中央軍(jun) 事集權實現個(ge) 人集權，帝製的選擇違背了曆史發展潮流。

袁氏軍(jun) 政集權失敗帶來了重要的影響。首先，地方勢力的反彈，聯邦製、地方自治在理論和實踐得到了進一步發展。軍(jun) 民分治和裁撤都督的行為(wei) 招致地方勢力不滿甚至抵抗行為(wei) 。特別是二次革命失敗後，袁指斥國民黨(dang) 人“貌襲聯邦各製，以遂其破壞統一之狡謀”。

以後，袁氏大權獨攬，各省政權多被北洋係宰製，國民黨(dang) 被取締，其他黨(dang) 派的活動也受到限製，引起了人們(men) 的普遍不滿。袁世凱對國民黨(dang) 采取的暴政，激起了思想輿論界的反彈，就連以前抵製聯邦製的進步黨(dang) 人也進而轉變為(wei) 主張擴大各省的自治權。

其次，地方主義(yi) 進一步發展為(wei) 軍(jun) 閥主義(yi) 。袁世凱試圖通過軍(jun) 人政治的手段扭轉自清末以來的政治分裂態勢，但是最終並沒有解決(jue) 政治權威問題。而袁世凱在對民主共和製失望後，回歸傳(chuan) 統集權的帝製之路，其背離民國法統的行徑招致全國的反對。

在袁之後，呈現政治力量多元化和軍(jun) 事力量均勢化的局麵，各地方實力派均以統一中國為(wei) 借口，對抗中央，最終走向軍(jun) 閥割據，央地權力關(guan) 係呈現為(wei) 無序狀態。

“軍(jun) 閥之間的鬥爭(zheng) 、國會(hui) 內(nei) 部政治家的鬥爭(zheng) 和軍(jun) 閥與(yu) 政治家的鬥爭(zheng) 等經曆了一係列的階段，其總的趨勢是國會(hui) 的不斷削弱和國家的分裂。”[20]

最後，央地權力聚散關(guan) 係由權力聚集轉變為(wei) 權力分散狀態。在袁氏當國時期，基於(yu) 袁世凱個(ge) 人強勢的個(ge) 性及其采取的一係列的中央集權舉(ju) 措，一定程度上遏製了地方勢力的發展，防止了國家的進一步分裂，央地權力聚散關(guan) 係表現為(wei) 權力聚集狀態，呈現出一種好的發展麵向。

但是，在袁氏背離了法統，中央軍(jun) 事集權失敗後，反而招致了地方勢力的反彈，使央地權力聚散關(guan) 係呈現為(wei) 由權力聚集趨勢轉變為(wei) 權力分散狀態。一定程度上，袁氏的軍(jun) 事集權措施加劇了地方對中央的離心力。

四、袁氏軍(jun) 政集權的曆史殷鑒

百年後再審視袁氏軍(jun) 政集權，最值得後人思考如何處理現代國家建設和軍(jun) 事集權的關(guan) 係。姑且無論其成敗，但就其在現代國家建設中繼續軍(jun) 事改革與(yu) 集權的指向而言，是值得肯定的。

首先，國家在立憲建國中具有獨立自主性，中央軍(jun) 事集權是現代國家建設的核心所在。現代國家建設以政府能力為(wei) 前提，能力薄弱的政府不能有效應對複雜的國內(nei) 外政治局勢。

“經濟發展和政治能力都需要製度基礎的不斷創建”，[21]而政府能力一般是指中央政府的能力，中央政府能夠超越地方利益，致力於(yu) 國家整體(ti) 發展。

中央政府能力一般體(ti) 現在行政能力、財政能力和軍(jun) 事能力等方麵，中央軍(jun) 事能力的提高直接決(jue) 定了現代國家建設的效率，因此，一般的民主國家都是中央軍(jun) 事集權的國家。

集權是成功實現現代化的前提，軍(jun) 事集權對於(yu) 現代國家建設無疑是重要的。“國家相對於(yu) 支配階級具有自己獨立的自主性”。[22]

其次，轉型期的軍(jun) 事實力是政治博弈中的核心，軍(jun) 事力量的建設應長期堅持。袁世凱中央軍(jun) 事集權措施得以開展的一個(ge) 重要原因是，在辛亥革命後革命派對形勢判斷失誤，解散了軍(jun) 隊。

革命派基於(yu) 理想主義(yi) ，對革命成功後的形勢判斷失誤，拋卻革命建設，缺乏對北洋軍(jun) 閥構成製衡的軍(jun) 事力量。孫中山認為(wei) 民族、民權已經成功，應進行民生主義(yi) 建設。

自臨(lin) 時大總統任上解職，就投入發展實業(ye) ，進行鐵路建設。而臨(lin) 時政府北遷後，革命派的領導人之一黃興(xing) 任南京留守，掌握著數十萬(wan) 軍(jun) 隊，本來可以對袁世凱軍(jun) 事力量形成一定的製約，但他在不到3個(ge) 月的時間內(nei) ，匆匆撤裁了南方數十萬(wan) 軍(jun) 隊。

（二次革命形勢圖）

出發點是維護國家統一，認為(wei) 統一政府既然已經成立，就不能留南京留守府的軍(jun) 隊，致使南北方相互猜疑，損害國家統一。且“將來政治競爭(zheng) ，但能以政見相折衝(chong) ，不願以武力相角逐。”[23]

到1912年5月31日，袁世凱趁機裁撤了南京留守府，自此以後，革命派失去了軍(jun) 事實力，而袁世凱北洋派的軍(jun) 事實力形成了獨大局麵。究其原因，汪朝光認為(wei) “他們(men) 受中國傳(chuan) 統文化的影響，自覺功成身退為(wei) 政治家之理想境界”。[24]

而今天看來，國家軍(jun) 事力量的建設是一項應予長期堅持的事業(ye) 。百年前的國家轉型期中軍(jun) 事實力是政治博弈的核心，百年後的今天，我國仍處於(yu) 轉型期，在世界列國競爭(zheng) 的時代，中央軍(jun) 事力量的建設不可輕言放棄。

最後，國家治理體(ti) 係和治理能力現代化要求處理好中央與(yu) 地方的利益衝(chong) 突，軍(jun) 事集權是實現國家治理現代化的必經之路，軍(jun) 事集權能夠使國家在國際競爭(zheng) 中具有實力保障，同時，使國家能夠防止地方主義(yi) 的政治分裂，整合社會(hui) 資源，增強國家認同。

後發現代化國家更需要在中央軍(jun) 事集權的前提下，進行央地適度分權，其分權方式應通過法治化實現。使地方政府積極參與(yu) 國家治理，發揮中央與(yu) 地方兩(liang) 個(ge) 積極性。

現代國家的大眾(zhong) 參與(yu) 要素要求充分發揮大眾(zhong) 的政治參與(yu) ，以大眾(zhong) 為(wei) 基礎的社會(hui) 團體(ti) 在中央與(yu) 地方之間形成緩衝(chong) 地帶，促進央地權力在法治框架內(nei) 良好運行。民初袁氏政府軍(jun) 事集權成敗告訴我們(men) ，軍(jun) 事改革需要國家領導者和政治精英共同的智慧和經驗，進行長期的努力。

注釋：

[①] 劉峰搏：《從(cong) 地方軍(jun) 係的發展看民國時期中央與(yu) 地方關(guan) 係的演變》，《社會(hui) 科學輯刊》2004年第6期。

[②] 羅誌田：《中國文化體(ti) 係之中的傳(chuan) 統政治統治》，《戰略與(yu) 管理》1996年第3期。

[③] 熊誌勇：《從(cong) 邊緣走向中心：晚晴社會(hui) 變遷中的軍(jun) 人集團》，天津人民出版社1998年版，第59頁。

[④] 馮(feng) 兆基：《軍(jun) 事近代化與(yu) 中國革命》，郭太風譯，上海人民出版社1994年版，第294頁。

[⑤] 黎元洪：《致袁總統論軍(jun) 民當分治》，《民國經世文編》，北京圖書(shu) 館出版社2006年版，第2042頁。

[⑥] 袁世凱：《複黎副總統函》，《民國經世文編》，北京圖書(shu) 館出版社2006年版，第2043頁。

[⑦] 徐勇：《近代中國軍(jun) 政關(guan) 係與(yu) “軍(jun) 閥”話語研究》，中華書(shu) 局2009年版，第180頁。

[⑧] 國民協會(hui) 共和黨(dang) ：《主張軍(jun) 民分治文》，《民國經世文編》，北京圖書(shu) 館出版社2006年版，第2046頁。

[⑨] 共和建設討論會(hui) ：《主張軍(jun) 民分治文》，《民國經世文編》，北京圖書(shu) 館出版社2006年版，第2046-2047頁。

[⑩] 李大釗：《裁都督橫議》，《民立報》1913年6月1日。

[11] 《關(guan) 於(yu) 官製行政裁兵理財之辦法》，《宋教仁集》，中華書(shu) 局2011年版，第398-399頁。

[12] 轉引自徐勇：《近代中國軍(jun) 政關(guan) 係與(yu) “軍(jun) 閥”話語研究》，中華書(shu) 局2009年版，第181頁。

[13] 高一涵：《省權與(yu) 省長》，《憲法公言》1916年11月20日，第8頁。

[14] 吳宗慈：《中華民國憲法史》，於(yu) 明等點校，法律出版社2103年版，第345頁。

[15] 穀麗(li) 娟：《中華民國國會(hui) 史》，中華書(shu) 局2012年版，第379-380頁。

[16] 《致袁世凱及各省都督電》，《蔡鬆坡集》，上海人民出版社1984年版，第498頁。

[17] 九省都督：《反對軍(jun) 民分治文》，《民國經世文編》，北京圖書(shu) 館出版社2006年版，第2047—2049頁。

[18] 四川政界軍(jun) 界：《致大總統及各機關(guan) 論軍(jun) 民分治》，《民國經世文編》，北京圖書(shu) 館出版社2006年版，第718頁。

[19] 費正清主編：《劍橋中華民國史》，章建剛等譯，上海人民出版社1991年版，第383頁。

[20] 費正清主編：《劍橋中華民國史》，章建剛等譯，上海人民出版社1991年版，第386頁

[21] 傑克曼：《不需暴力的權力——民族國家的政治能力》，歐陽景根譯，天津人民出版社2005年版，第52頁

[22] 西達·斯考切波：《國家與(yu) 社會(hui) 革命》，何俊誌等譯，上海世紀出版社2007年版，第31頁。

[23] 湖南社會(hui) 科學院：《黃興(xing) 集》，中華書(shu) 局1981年版，第141頁。

[24] 汪朝光：《民國的初建（1912-1923）》，鳳凰出版傳(chuan) 媒集團、江蘇人民出版社2007年版，第26頁。

責任編輯：近複