我國中央與(yu) 地方政製結構的分析與(yu) 改進

——關(guan) 於(yu) 我國中央與(yu) 地方關(guan) 係上篇：政製

作者：劉海波（中國社會(hui) 科學院法學研究所副研究員）

來源：作者授權伟德线上平台發表

時間：西元2017年11月15日

 【內(nei) 容提要】我國中央政府與(yu) 地方政府結構上的特點為(wei) ：中央政策依賴於(yu) 地方政府執行，中央對地方政府采取人事控製手段，立法和司法在調節中央與(yu) 地方關(guan) 係上作用甚少；中央政府缺乏強大的政治部門審議決(jue) 策並控製行政機構；建國以來，以省為(wei) 地方的代表來調整中央與(yu) 地方的關(guan) 係，以省為(wei) 地方的重心來建設地方政府。上述特點造成中央政令不暢的同時兼有行政中央集權弊端。改革要通過結構調整實現中央政府與(yu) 地方政府的雙強。

【關(guan) 鍵詞】中央與(yu) 地方、政製結構、執行機構、政治部門

引言

一般認為(wei) ，當代中國中央與(yu) 地方關(guan) 係的主要問題在於(yu) 規範中央與(yu) 地方的權限。因此，理順中央和地方的關(guan) 係，長久之計在於(yu) 通過立法的形式合理劃分中央和地方之間的職責權限，正確合理地劃分中央政府與(yu) 地方政府的權限,可以為(wei) 規範中央與(yu) 地方的關(guan) 係和行為(wei) 提供依據。

當代中國中央與(yu) 地方關(guan) 係中所出現的問題，可以說是我國政治法律製度的一個(ge) 折射，隻有全麵分析我國的政治法律製度，才能明白我國中央與(yu) 地方關(guan) 係中問題的根源並有可能找到解決(jue) 的辦法。我們(men) 要問，中央政府與(yu) 地方政府結構如何？中央政府與(yu) 地方政府各自內(nei) 部的結構如何？省是不是合適作為(wei) 地方的代表？這些問題不弄清楚，無從(cong) 進行中央與(yu) 地方權限的劃分，也無從(cong) 提倡地方自治的美好理想。

一、中央政府缺少獨立執行機構及其後果

從(cong) 政府的結構來看，我國中央政府缺少自己的執行機構，中央政策的執行依賴於(yu) 地方政府。我國中央行政機構國務院的部、委、局、署是依法分別履行國務院基本的行政管理職能的機關(guan) 。這些部門的職責主要是政策的製定以及宏觀規劃與(yu) 指導，幾乎都沒涉及到政策的執行，如專(zhuan) 業(ye) 經濟管理部門的職責是：製定行業(ye) 規劃和行業(ye) 政策，進行行業(ye) 管理；引導本行業(ye) 產(chan) 品結構調整，維護行業(ye) 平等競爭(zheng) 秩序；農(nong) 業(ye) 部共有10項職責，前4項都以研究“什麽(me) 什麽(me) ”為(wei) 開頭，主要工作是提供政策建議、起草法律法規、進行宏觀指導，很少涉及政策的具體(ti) 執行。另外，國務院直屬機構，國務院辦事機構，國家部委管理的國家局以及國務院議事協調機構都是分管某項業(ye) 務，為(wei) 領導工作服務或者起協調作用的，都沒有在全國設立其直屬的執行機構。實際上，我國的國務院主要起一個(ge) 政策的宏觀調控和指導以及總的最高的監督職能，中央的政策是通過中央---省---市---縣---鄉(xiang) 鎮這種金字塔式的層級逐級向下執行的。

美國的聯邦政府同我國中央政府的結構截然不同，美國聯邦政府擁有獨立強大的執行機構，直接執行其政策。據統計，2002年美國聯邦政府文職雇員共有269萬(wan) 人（其中全職242.6萬(wan) ），州和地方政府雇員1834.9萬(wan) 人(其中全職1383萬(wan) )，2000年美國聯邦政府雇員占總人口的比例為(wei) 0.921%。2002年，在聯邦雇員中，隻有不到10%(18.9萬(wan) )在華盛頓地區工作，絕大多數分布在全國及世界各地的管轄區、現場或地方辦事處，僅(jin) 加利福尼亞(ya) 一州就有近24.5萬(wan) 名聯邦雇員在工作。[1]據人事部副部長侯建良說，截止2003年底，中國公務員的總數是636.9萬(wan) 人，這其中中央機關(guan) 有47.5萬(wan) 人，這47.5萬(wan) 人包括中央機關(guan) 在地方的派出機構，有垂直管理的機構，不是都在北京的。我國的中央政府人員，即使加上政黨(dang) 與(yu) 社會(hui) 團體(ti) 工作人員也不會(hui) 超出50萬(wan) 太多,和美國聯邦政府雇員人數相比，相差太遠。

2005年美國農(nong) 業(ye) 部工作人員超過10萬(wan) 人，2006年度預算為(wei) 960億(yi) 美元。農(nong) 業(ye) 補貼對促進美國農(nong) 業(ye) 發展發揮了重要作用，在實施農(nong) 業(ye) 補貼政策方麵，農(nong) 業(ye) 部內(nei) 至少有3個(ge) 行政局（農(nong) 場服務局、海外農(nong) 業(ye) 局、風險管理辦公室）和農(nong) 業(ye) 補貼有直接關(guan) 係，2006年三局職員超過7千人。在具體(ti) 實施上， 1933年正式注冊(ce) 成立包含在農(nong) 場服務局內(nei) 的“糧穀信用公司（CCC）”起重要作用。2002年美國聯邦財政年度中，CCC對農(nong) 產(chan) 品的補貼及相關(guan) 支出達279億(yi) 美元。該公司除有1億(yi) 美元的運作資金以外，還經過國會(hui) 立法批準，每年可以在300億(yi) 美元的限額內(nei) 直接向美國財政部借貸周轉資金，作為(wei) 執行農(nong) 業(ye) 部農(nong) 民所得與(yu) 價(jia) 格支持政策而必須發給農(nong) 民的補貼款。CCC每年支用款項，不論數字大小，核實之後，皆可於(yu) 翌年在國會(hui) 討論撥款法案時由國會(hui) 一筆勾銷。目前，在美國的主要農(nong) 業(ye) 生產(chan) 縣內(nei) ，均有CCC公司的公務員就地提供服務，確保對農(nong) 民補貼的各項政策落到實處。通過這些，我們(men) 不難發現，美國農(nong) 業(ye) 部實施的是一條線垂直領導，其機構十分龐大，對美國農(nong) 民來說，絕不是天高皇帝（中央或聯邦政府）遠，皇帝就在家門口，在自己的錢包裏。我們(men) 國家現在每年給農(nong) 業(ye) 經濟所提供的大量補助，真正流到農(nong) 民手中的多少呢？考慮到美國農(nong) 業(ye) 從(cong) 業(ye) 人員數量之少，我國農(nong) 民數量之多，兩(liang) 國政策執行方式上的差距真是驚人。

地方政府到底又不同於(yu) 執行部門，代表地方的利益並更容易產(chan) 生自己獨立的利益（分稅製加劇了這個(ge) 情況），中央立法不執行，委托各地方政府執行，在執行上，中央依賴於(yu) 地方，這是中央政令不暢的重要原因。

中央政府缺少獨立執行機構，也是我國中央集權的原因。中央政府沒有獨立執行其權能的手段，必須將地方政府征用為(wei) 自己的下屬執行機構，采用人事和財政上的控製手段，這造成中央集權，不能建立地方自治。人事行政、財政上的控製手段同立法、司法上的控製手段截然不同，前者適合用來控製下屬執行部門但不能用來控製一級政府，否則必定造成行政中央集權的弊端還不見得政令暢通。中央政府頒布全國性的立法，地方政府必須遵守，中央立法機構可以否決(jue) 地方立法機構的立法；法院雖然保持超然獨立的地位，但是適合調整中央與(yu) 地方權限的法院，必然是中央係統法院，這也合乎事情的性質。采用立法和司法手段，調整中央與(yu) 地方關(guan) 係，盡管中央占有更優(you) 勢的地位，但是不會(hui) 造成行政中央集權製，不會(hui) 消滅地方自治。

中央受製於(yu) 地方，地方也受製於(yu) 中央，做事的時候兩(liang) 級政府很難行動，難以發揮“兩(liang) 個(ge) 積極性”；而且，所有政府相互纏繞在一起，權威疊加，一個(ge) 最小的鄉(xiang) 官也代表了政權所有的權威，單個(ge) 公民碰到政府的侵害，沒有辦法。

二、中央政府政治部門的虛化及其後果

一個(ge) 國家不能沒有政治，不能沒有強大、獨立、高效的政治部門，對重大方針政策進行審議並作出決(jue) 策、控製行政組織。什麽(me) 是政治部門？英國的下院和內(nei) 閣，美國的國會(hui) 兩(liang) 院和總統是政治部門。但是我國的中央政府不僅(jin) 缺乏獨立、強大的執行機構，而且在形成審議性的決(jue) 策中心方麵也有製度性的缺陷。在中央政府，政治部門是虛化的，行政部門卻很實在。

什麽(me) 是我國中央政府的政治部門？全國人大及其常委會(hui) 的虛弱是眾(zhong) 所周知的。從(cong) 各方麵來說，中央的政治重心應該是中國共產(chan) 黨(dang) 的中央領導機構，特別是中央委員會(hui) 和中央政治局及其常委會(hui) 。在我國，盡管強調黨(dang) 的領導，黨(dang) 的最重要的領導機構也沒有成為(wei) 獨立而強大的政治部門。中央委員會(hui) 不同於(yu) 紀律檢查委員會(hui) ，它並不日常存在，中央委員會(hui) 遠較紀律檢查委員會(hui) 重要，日常人們(men) 卻感受不到它在行動，更不要提和古羅馬共和國的元老院、美國參議院那樣強大和自立的部門相比了。1982年至1992年存續的中央顧問委員會(hui) ，按規定是中央委員會(hui) 的助手和參謀，當時卻在我國的政治生活中發揮了重要影響，在關(guan) 鍵時刻起到了匡正時局的作用，其中一個(ge) 重要原因在於(yu) 這是一個(ge) 退休的有威望的老同誌組成的機構。這使得中顧委的成員隻有依賴這個(ge) 機構本身發揮正式的影響，無形中使機構的存在日常化了，能發出機構本身的聲音。中共中央委員會(hui) 應該是鄧小平所說的中央（鄧小平說：“中央！中央就是黨(dang) 中央、國務院”），但卻成了一個(ge) 行政官員的會(hui) 議，有些類似於(yu) 歐盟部長理事會(hui) 的組成，其成員資格嚴(yan) 重依賴於(yu) 各自單位的重要性和本身的行政職務高低；並且沒有機構化、日常化，其成員主要以行政首長的角色行動，他們(men) 的權力幾乎完全是行政性質的，而不是決(jue) 策審議性質的，這造成以行政代黨(dang) 。行政官員的會(hui) 議不是、也不能造就政治部門，政治部門乃為(wei) 獨立的、有主體(ti) 地位的統治機關(guan) 。中央政府政治部門的虛化導致的結果：

（1）政策製定缺乏審議性。決(jue) 策體(ti) 製不完善，難以深思熟慮考慮公共利益，相反卻為(wei) 部門利益、地方集團利益背書(shu) 。國務院各部委，應當說是中央政策的執行者。中央決(jue) 策，各部門嚴(yan) 格執行。這些官僚部門應當職業(ye) 化的，必須講求政策執行的效率。但是在當今的中國，各部委實際上成了中央政策的決(jue) 策部門。因為(wei) 中央決(jue) 策機製的不健全，在很多場合，實際上部委決(jue) 策，中央背書(shu) 。部門利益主導了部委的決(jue) 策，部門利益取代了政府的總體(ti) 利益甚至是國家利益。更進一步的是，一些中央部委已經成了一些特殊利益的所有者，或者擁有者，或者後台老板，或者代理人。這些特殊利益有些是國內(nei) 的，而有些還是屬於(yu) 國外的。[2]

（2）人事任免難以公開透明。

（3）行政部門的預算失去控製。從(cong) 幾次審計風暴看，一些部門單位預算執行中的違規是觸目驚心的。

（4）中央的權威也不能真正強大。因為(wei) 名義(yi) 上來自中央的政策，可能代表了部門的利益，所以與(yu) 地方利益的衝(chong) 突，乃是條條與(yu) 塊塊的衝(chong) 突，部分特殊利益與(yu) 部分特殊利益的衝(chong) 突，而不是全局利益與(yu) 部分利益的衝(chong) 突，如此何來道義(yi) 的權威，如何能使地方心服口服？

除中國共產(chan) 黨(dang) 政治局常委會(hui) ，政治局勉強算，我國缺乏真正意義(yi) 上的政治機構和政策審議中心。但由於(yu) 下文將指出的原因，中央委員會(hui) 的虛化，反而會(hui) 削弱政治局的權威和效能。

以黨(dang) 的領導體(ti) 製言，黨(dang) 的領導和行使權力有著不同的方法，或者是，黨(dang) 作為(wei) 一個(ge) 整體(ti) ，她的領導機構如各級黨(dang) 委會(hui) 作為(wei) 一個(ge) 整體(ti) ，對重大方針政策進行審議和深思熟慮，並擁有相應的手段保證這些政策的實施，她的每個(ge) 成員隻能共享整體(ti) 權力，除此之外，黨(dang) 員個(ge) 人，不能因為(wei) 黨(dang) 員的身份就擁有超過普通公民的特權和好處；或者是，黨(dang) 員們(men) 分別擁有某種特殊的權力主要是行政權力和優(you) 惠，認為(wei) 這些特殊的權力的總和就是黨(dang) 的領導。當許許多多的黨(dang) 員擁有在各自領域的特權，黨(dang) 作為(wei) 整體(ti) 的執政基礎實際上在他們(men) 的日常活動中被破壞，這隱藏著走向鬆散式寡頭政治的危險。上述情況有一種發展趨勢，即表現為(wei) 黨(dang) 的領導機構失去任何政治重要性，出現沒有任何政治審議性的行政權獨大和封建式的地方割據。

三、以省為(wei) 地方的代表的問題

建國以來，在曆次中央與(yu) 地方關(guan) 係的調整中，都是將省（自治區、直轄市）作為(wei) 地方的代表，中央與(yu) 地方的關(guan) 係主要就是中央與(yu) 省的關(guan) 係。1980年以後，我國在立法、幹部管理、財政、經濟管理等領域進行了廣泛的分權改革，主要使省級政府獲得了廣泛的自主權。除了由黨(dang) 的領導體(ti) 製發揮作用，中央決(jue) 定省級幹部人選外，不管名義(yi) 上如何，事實上這些舉(ju) 措在將省建設成地方政治實體(ti) ，有些甚至不是聯邦性質的，而是邦聯性質的。

1982年《憲法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會(hui) 和地方人民政府組織法》、《立法法》，基本上形成了中央與(yu) 地方“全國人大——國務院——省級人大和政府——省級政府所在地的市和國務院批準的較大的市人大和政府”的四級立法體(ti) 製。《立法法》第六十三條規定：省、自治區、直轄市的人民代表大會(hui) 及其常務委員會(hui) 根據本行政區域的具體(ti) 情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以製定地方性法規。較大的市的人民代表大會(hui) 及其常務委員會(hui) 根據本市的具體(ti) 情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以製定地方性法規，報省、自治區的人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 批準後施行。《立法法》第七十三條規定：省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，製定規章。

根據憲法和全國人大組織法和有關(guan) 規定，全國人大由省、自治區、直轄市(含特別行政區)等選舉(ju) 單位選出的代表組成。全國人大代表按照選舉(ju) 單位組成代表團。代表團作為(wei) 一個(ge) 整體(ti) 提出議案、質詢案、提名案、罷免案，很有按省投票的意味。例如：一個(ge) 代表團或三十名以上的代表聯名，可以向全國人大提出屬於(yu) 全國人大職權範圍內(nei) 的議案(包括法律案)；可以書(shu) 麵提出對國務院和各部委的質詢案；三個(ge) 以上的代表團或1/10以上的代表聯名，可以提出對於(yu) 全國人大常委會(hui) 的組成人員，國家主席、副主席，國務院和中央軍(jun) 委組成人員，最高法院院長和最高檢察院檢察長的罷免案。各代表團成員依法采用投票表決(jue) 、舉(ju) 手表決(jue) 或其他方式進行選舉(ju) 和通過議案，從(cong) 而影響全國人大的立法或對全國性重大事項的決(jue) 定。上述規則，使省作為(wei) 一個(ge) 整體(ti) 參與(yu) 和決(jue) 定中央的政策，這是邦聯製的特征，聯邦製的美國也不是這樣，1787年憲法之後，美國國會(hui) 的成員按人投票。

分稅製改革在中央與(yu) 省為(wei) 代表的地方之間已經建成分稅製框架，但接下來分稅製在省以下之幾無進展。

將省作為(wei) 地方的代表有以下問題：

（1）體(ti) 製上的衝(chong) 突。一方麵，將省建設為(wei) 最完整的地方政治實體(ti) 和利益主體(ti) ，另一方麵，我國中央政府缺乏獨立強大的執行機構，省是中央發號施令的首要和直接的對象，中央采用行政機構上級控製下級的人事手段管理省一級的領導幹部。這兩(liang) 個(ge) 方麵不能相容，是衝(chong) 突的，結果，中央頻繁調動各省市負責人，卻不能避免新官到任後被地方利益俘虜，中央政令執行仍然困難。從(cong) 已經披露的眾(zhong) 多事例來看，一些地方政府的軟頂硬扛，是宏觀調控最終落實的主要障礙。中央集權與(yu) 地方自治各有利弊，運用不當則獲兩(liang) 害。

不僅(jin) 如此，省的領導人還直接構成中央的政治部門特別是黨(dang) 的中央委員會(hui) 和政治局，但其身份主要為(wei) 地方的代表而不是中央決(jue) 策機構的成員，說的是地方話而不是北京話，不是起到維護中央的作用而成為(wei) 地方利益抵抗中央的資本，最高領導在各省失敗了一定意味著在中央的失敗。這種安排，進一步削弱中央決(jue) 策的公共審議性，不僅(jin) 為(wei) 部門利益且可能為(wei) 地方利益左右。中央代表的是全黨(dang) 全民，不是若幹地方的相加，局部相加不等於(yu) 整體(ti) 。

（2）曆史的教訓。在我國曆史上，大致相當於(yu) 現在省這麽(me) 大的區域，都是從(cong) 中央行政區演變成最高級地方政治單位的，這樣的過程先後有三次，每一次最後都形成分裂割據的局麵。東(dong) 漢時的州起源於(yu) 漢武帝所建部刺史監察製度，由於(yu) 十三監察區借用儒家經典內(nei) 古代州名，故當時以“州”為(wei) 監察區的俗稱。黃巾起義(yi) 爆發後，東(dong) 漢朝廷派中央九卿出任州牧，統管州內(nei) 各郡之軍(jun) 、財、民，由於(yu) 州牧手握重兵並以此為(wei) 割據資本，中央集權陷於(yu) 瓦解。唐時，為(wei) 加強管理，按山川地形分全國為(wei) 10道，後增至15道。設道之初僅(jin) 由中央派監察大員不定期赴多事地區視察，未成定製。至開元時始置各道采訪使，以六條檢察非法，如漢刺史。後邊境節度使兼任道采訪使,且兼轄州縣事務，重演東(dong) 漢末年外重內(nei) 輕的局麵，最後導致安史之亂(luan) 。平叛後節度使製已行於(yu) 全國，形成道（方鎮）、州府、縣三級政區。割據之勢已成，尾大不掉，又出現五代十國的分裂局麵。行省製源於(yu) 魏晉時的行台，當時為(wei) 中央政權處理軍(jun) 國大事時的臨(lin) 時派出機構。金朝曾在邊境廣置行台尚書(shu) 省，蒙古人入主中原時仿金製，設行尚書(shu) 省（後改稱行中書(shu) 省）統轄一個(ge) 大區的路府州縣，演變成地方最高政治機構，從(cong) 此，地方政治製度進入劃省而治的階段。清末，各省督撫權重，再次演變成割據局麵，至新中國成立國家才真正統一。東(dong) 漢、唐、清末故事，可為(wei) 殷鑒。

（3）我國的省，在人口和疆域可以和歐洲強國相提並論，足以立國，但不是提供地方性公共品的合適規模單位。地方性公共品限於(yu) 一定的區域，隻有特定的人群才從(cong) 辦理這些事物中受益，這些事物是諸如防火、收集垃圾、提供自來水、修下水道、圖書(shu) 館、警察、辦義(yi) 務教育之類。我國的縣、市（隻包括市區），基本上還是提供地方性公共品的合適單位，而且不合適可以根據實際情況新設、合並、撤消。

我國的2003年10月中共十六屆三中全會(hui) 通過的《中共中央關(guan) 於(yu) 完善社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製若幹問題的決(jue) 定》中，區分了三個(ge) 層次的事務：全國性和跨省事務、地方性事務以及共同管理的事務。這是中央與(yu) 地方權限劃分的一個(ge) 基礎。其中指出，“屬於(yu) 全國性和跨省（自治區、直轄市）的事務，由中央管理，以保證國家法製統一、政令統一和市場統一。屬於(yu) 麵向本行政區域的地方性事務，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強行政活力。屬於(yu) 中央和地方共同管理的事務，要區別不同情況，明確各自的管理範圍，分清主次責任。”但是，以中央和省兩(liang) 級為(wei) 基礎，難以劃分中央事物與(yu) 地方事物，如果以中央、省和縣、市為(wei) 基礎，中央和地方事物的劃分就容易得多。

（4）縣鄉(xiang) 財政困境。中央與(yu) 以省為(wei) 代表的地方分稅製改革以來,與(yu) 之相伴隨的基層政權財政困難,地方政府支出安排捉襟見肘,入不敷出的現象，縣鄉(xiang) 兩(liang) 級因財政困難而導致的地方公共品供給不足以及基層政權運轉不暢的問題,是不爭(zheng) 的事實。我國目前縣鄉(xiang) 兩(liang) 級財政收入隻占全國財政總收入的21%，而縣鄉(xiang) 兩(liang) 級財政供養(yang) 的人員卻占全國財政供養(yang) 人員總數的71%左右。我國有眾(zhong) 多人口居住在農(nong) 村，有資料表明，縣鄉(xiang) 兩(liang) 級政府向全國一半以上的人口提供司法、行政管理、教育和其他方麵的公共服務。分稅製是市場經濟國家處理中央與(yu) 地方財政關(guan) 係時較為(wei) 普遍的製度安排，1994年的分稅製改革,在提高中央財政收入在財政總收入中的比重方麵成效顯著，但也導致資源極度向少數大城市集聚，而縣鄉(xiang) 之域，乃我國根本，卻民窮財盡。縣鄉(xiang) 財政困境不解決(jue) ，乃是動搖國本的大事。如果換一下思路，為(wei) 什麽(me) 一定要中央和省分灶吃飯？為(wei) 什麽(me) 一定要搞五級財政？中央、省合灶吃飯，中央、省與(yu) 縣、市為(wei) 代表的地方之間建立分稅製，有什麽(me) 不可以嗎？如果這樣，我們(men) 現在麵臨(lin) 的中央政令不暢、基層財政困難問題是否能解決(jue) ？

本文看來，考慮到我國的現實，省的性質不是也不應該是純粹的地方，它的性質是雙重的，既是中央的分支或塊塊，又是地理範圍最大的地方政區。但是，省主要是中央行政區，省不是地方的代表和重心，其地方政治實體(ti) 的性質是很弱的。中央與(yu) 地方的關(guan) 係，主要也不是中央與(yu) 省的關(guan) 係。

四、改革的設想

當代中國中央與(yu) 地方關(guan) 係，我們(men) 必須依賴政治科學的原理，參考曆史與(yu) 現實、本國與(yu) 他國的經驗，結合現實的具體(ti) 情況，作出審慎的判斷。改革要實現中央政府與(yu) 地方政府的雙強，即通過深思熟慮的製度改革，樹立真正強大高效的中央政府和在一定範圍內(nei) 真正自主、靈活應對地方情況和體(ti) 現地方人民需要的地方政府。也許可以設想：

（1）旗幟鮮明、審慎務實地堅持和改善黨(dang) 的領導，形成全國性的堅強政治重心。

黨(dang) 政分開不是黨(dang) 同政治分開，而是黨(dang) 的領導機構不能成為(wei) 行政組織，黨(dang) 的領導機構成為(wei) 行政組織，實際上使行政吞沒了黨(dang) ，行政吞沒了政治，造成黨(dang) 委書(shu) 記專(zhuan) 權。黨(dang) 的領導機構是政治部門的主要部分。在政治部門存在的情況下，行政首長不容易專(zhuan) 斷。因為(wei) 缺失有力的政治部門，使得黨(dang) 委書(shu) 記成了行政首長，又能假借黨(dang) 的領導這個(ge) 關(guan) 於(yu) 政治部門權威的正確原則，造成專(zhuan) 斷、權力過分集中的現象。黨(dang) 委書(shu) 記專(zhuan) 權實際上是缺少政治部門情況下的行政一把手獨裁。

中央委員會(hui) 的機構化、日常化運轉，至少一些中央委員，是專(zhuan) 職的，日常駐會(hui) 的。中央委員會(hui) 職權包括：重大方針政策的審議、重要人事任免的審議、財政預算的審議。政治局和政治局常委會(hui) 作為(wei) 決(jue) 策與(yu) 行政的融合部門，既監督政策的執行，同時領導政策的製定，相對獨立於(yu) 黨(dang) 代會(hui) 與(yu) 中央委員會(hui) ，但受到後者的約束。如果在曆史和現實中尋找一種體(ti) 製，保證政治部門對行政部門的有力控製、決(jue) 策和執行的協調和決(jue) 策的審議性，同時又對中國情況有可借鑒性，那麽(me) 當為(wei) 英國的議會(hui) 內(nei) 閣體(ti) 製：議會(hui) 中產(chan) 生一個(ge) 小規模的委員會(hui) ——內(nei) 閣，相對獨立於(yu) 議會(hui) ，既領導議會(hui) 立法，同時其成員作為(wei) 關(guan) 鍵行政部門的首長督促立法的執行。英國內(nei) 閣說到底乃是中央政府的政治部門，不是行政部門，內(nei) 閣和議會(hui) 之間，乃是政治部門內(nei) 部的分權，不是立法與(yu) 行政的分權，美國總統與(yu) 國會(hui) 的關(guan) 係也是同樣。內(nei) 閣的強大，乃是得到議會(hui) 的全力支持或對議會(hui) 的強力控製，不是得到了部門的支持。這種體(ti) 製同民主集中製的原則並不衝(chong) 突議，在必要的時候可以高度集權而不發展為(wei) 獨裁，在權力製衡條件下實現決(jue) 策和執行的協調。

（2）建立中央與(yu) 縣、市（不是中央和省）兩(liang) 級重疊政體(ti) 。

徹底的完善的中央集權辦法。中央政府進一步加強垂直管理，建立分布全國的執行機構；虛化省的實體(ti) 地位，省級政府的中央化，省更象中央政府的派出機關(guan) 。一個(ge) 人，是因為(wei) 成為(wei) 中央委員，才擔任省委書(shu) 記或省長，成為(wei) 政治局委員，才擔任重要省份的省委書(shu) 記，而不是相反。省級領導權力的基礎全在於(yu) 中央政治機構。省為(wei) 中央的塊塊，部為(wei) 中央的條條，條塊衝(chong) 突可以依靠中央政治部門協調。在財稅體(ti) 製方麵，中央和省重新合灶吃飯，建立中央、省與(yu) 縣、市為(wei) 代表的地方之間的分稅製。

確獲保障的地方自治體(ti) 製。縣和市（隻包括市區）是地方的重心，地位同等，為(wei) 地方自治法人。在縣、市及以下，逐步發展民主政治。中央高級政治和地方低級政治將分開。中央不采用人事行政、財政上的控製手段來控製地方。因為(wei) 主要依靠立法和司法手段來調整中央與(yu) 地方關(guan) 係，來控製地方政府，所以盡管地方政府數量眾(zhong) 多，卻不存在行政係統中的控製幅度不能太大（因此增加中間層次）問題。

中央政府與(yu) 地方政府都是直接臨(lin) 民的，治理的地域和人口重合，所以稱重疊政體(ti) 。

（3）司法調整中央與(yu) 地方政府間關(guan) 係。

這個(ge) 問題很複雜，在此簡要說明隻為(wei) 保持整體(ti) 論述框架的完整，可參考作者的相關(guan) 論述。[3]中國司法製度發展的方向在於(yu) 形成一個(ge) 有限的、獨立於(yu) 政治統治權、具有內(nei) 生機製的法律領域。司法改革的具體(ti) 途徑是判例製度的建立、司法專(zhuan) 業(ye) 化與(yu) 司法的中央化，這三個(ge) 方麵是緊密聯係在一起的。法院能夠在一個(ge) 有限但很確實的領域協調各方的利益關(guan) 係，並能夠為(wei) 地方政府和基層行政部門對普通人民的侵害提供救濟。政府間關(guan) 係的調整，即使開始主要不出自司法，而出自中央立法，也要以判例法的精神立法，逐案處理，運用區別和分類的技術。

注釋

[1] 參見https://www.census.gov/prod/2004pubs/gc023x2.pdf

[2] 參見鄭永年：《是誰“瓜分”了中國的中央權力》，https://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=98714 

[3] 特別是《中央與(yu) 地方政府間關(guan) 係的司法調節》，《法學研究》2004年5期。