經濟增長、社會公正、民主法治與合法性基礎——1978年以來的變化與今後的選擇（康曉光）

政府的合法性，一般指政府憑借非暴力手段使被統治者自覺或自願地接受政府統治的能力。古往今來，任何政府的有效統治都離不開合法性的支持，不同的政府具有不同的合法性。當代世界各國政府的合法性基礎差異極大，一些發展中國家的政府把合法性建立在“傳統”的基礎上，另一些發展中國家的政府則把合法性建立在經濟或社會發展的“業績”之上；社會主義國家的政府把合法性建立在“曆史唯物主義理論”的基礎上；而資本主義國家的政府則把自己的合法性建立在“人民主權學說”的基礎上。

改革以前，中國政府的合法性建立在來自西方的曆史唯物主義和源於中國的政治文化傳統的基礎之上。1978年以來，中國政府的合法性基礎發生了重大轉變。整個80年代和90年代前期，中國政府致力於建設自己的政績合法性基礎。進入90年代後期，“政績合法性困境”逐漸顯露，於是中國政府又開始尋找新的合法性基礎。目前，正實施積極的財政政策，通過擴大內需刺激經濟增長，鞏固自己的“政績合法性”基礎；與此同時，加大反腐敗、反貧困和建立社會保障工作的力度，試圖通過維護或提高社會公正來鞏固自己的合法性基礎。目前，中國的領導人和知識精英都已經清醒地認識到，中國政府最終將把自己的合法性建立在民主法治的基礎之上，並且早在20年前就已啟動了意義深遠的法治建設進程。世紀之交，中國進入了新一輪合法性基礎調整與重建的時期。

本文考察了1978年以來中國政府合法性基礎的轉變過程，並展望了其未來趨勢。第一部分闡述70年代末期中國政府合法性基礎變化的根源；第二部分分析政績合法性基礎的建立及其麵臨的困境；第三部分討論社會公正對政府合法性基礎的意義以及建立社會公正的基本途徑；第四部分回顧了20年來中國政府在建設民主合法性基礎方麵取得的成就及其未來發展趨勢。

一、經濟體製競爭與合法性基礎的變化

從某種意義上說，本世紀70年代末期在中國開始的市場化改革，其原因不在中國內部，而在中國之外；其源頭不在當代，而在500 年前。即全球範圍內的經濟體製競爭，已持續500 年之久的全球一體化進程。

1、經濟體製合法性與政治體製合法性的關係

經濟體製的合法性決定了它被人們自覺接受的可能性的大小。經濟體製的合法性越高，它被人們自覺接受、服從、遵守的可能性就越大。經濟體製的目標是為了建立和維護經濟秩序，經濟秩序則是為了保證經濟活動的順利進行，而經濟活動是為了滿足人們的需要，滿足的程度表現為人們的生活水平。因此，如果一種經濟體製比另一種經濟體製更能滿足人們的需要，這種經濟體製就更容易被人們接受，也就具有更高的合法性。

當隻存在一種經濟體製時，或者人們不知道世界上還存在其他的經濟體製時，經濟體製的合法性問題並不突出。在當今這個信息開放的時代，某種經濟體製的合法性總是與各種經濟體製之間的競爭密切相關的。如果一種經濟體製與另一種經濟體製相比能夠更快地提高國民的生活水平，那麽它就將在競爭中獲勝，就會被原來實行效率較低的那種經濟體製的國家所采用，而效率較低的那種經濟體製則要被使用者拋棄，從而失去自己的生存空間。 .

政治體製的合法性與經濟體製的合法性是密切相關的。如果政府維護的是一個較少合法性的經濟體製，那麽其政治合法性將因此受到威脅和挑戰。與經濟體製相比，政治體製與統治集團的利益關係更為密切，所以有時政府為了保護和維持自己的政治合法性，隻好“丟卒保車”，實施經濟體製改革。盡管政府明知這樣做將威脅到自己的長遠利益和整體利益，但為了眼前利益和切身利益也隻好犧牲前者了。

2、世界範圍內的合法性競爭

始於500 年前的地理大發現，啟動了資本主義市場向全球擴張的進程，掀起了一場空前絕後的“圈地運動”。資本主義市場把越來越多的地區“圈進”自己的“勢力範圍”，迫使這些地區的經濟活動按照市場的邏輯運轉。與此同時，西方列強的殖民高潮與市場經濟體製的擴張“聯袂出擊”，席卷全球。

就在市場經濟體製在全球凱歌奮進的時候，居住在英國的德國人馬克思對它進行了無情的批判，並提出了一種全新的經濟組織模式——計劃經濟體製。1919年列寧領導的布爾什維克把這種理論構想在貧窮落後的俄國變為現實。從此開始了長達70年的兩大經濟體製競爭。

本世紀上半葉，蘇聯用自己的經濟發展業績向世界顯示了計劃經濟體製的優勢。蘇聯的經驗證明，在貧窮落後的基礎上，計劃經濟體製可以隻用一、兩代人的時間創造出高度工業化和城市化的國家，而英國和美國等老牌市場經濟國家至少要用一、兩個世紀才能完成同樣的任務。那些經濟極度落後的發展中國家發現，計劃經濟體製為它們提供了一條快速完成資本積累，進而實現國家工業化和城市化的捷徑。從50年代至70年代初期，計劃經濟體製在全球範圍內迅速蔓延，許多新獨立的發展中國家紛紛采納這種經濟體製。

然而，進入本世紀70年代後期以來，實行計劃經濟體製的國家出現了普遍的經濟停滯，而發達市場經濟體製的國家則保持了持續的經濟增長。蘇聯和東歐國家的經濟停滯與美國和歐共體國家的經濟繁榮形成了強烈的反差，尤其顯現在東德與西德、北朝鮮與南朝鮮之間。幾十年較量的結果告訴人們，在經濟非常落後和簡單的條件下，計劃經濟體製還具有一定的效率，但是當經濟發展到比較複雜和發達的階段時，它就再也無法推動經濟的持續增長了。從長期發展來看，與市場經濟相比計劃經濟是低效率的經濟體製。

3、計劃經濟體製失敗的根源

計劃經濟體製的失敗源於它的兩大根本性弊端，即“信息機製障礙問題”和“激勵機製障礙問題”[1].需要強調指出的是，計劃經濟體製所麵臨的“激勵問題”要比“信息問題”更為深刻，也更為嚴重。計劃經濟體製原則上要求所有的社會成員具有完全一致的價值觀，這就是著名的“價值觀一致假設”。如果所有的社會成員沒有一致的價值觀，中央計劃機構就無法製定出“合理的”計劃，而且即使計劃製定出來了，中央計劃機構也無法使每個社會成員全心全意地按照計劃的要求去工作。因此計劃經濟體製的有效運行要求每個人都是非常“有覺悟”的“社會主義新人”。遺憾的是這樣的人並不存在。

在計劃經濟的現實中，每個人的物質收益與他的經濟貢獻沒有直接的聯係。工人和經理一樣，“多幹少幹一個樣”。企業也是如此，贏利了全部上繳，虧損了國家補貼。既然不能使用“物質刺激”這個“胡蘿卜”來刺激勞動者的積極性，於是計劃經濟就隻能選擇政治懲罰這個“大棒”來迫使勞動者積極工作。但是，“強迫”的作用是有限的，它隻能使勞動者按時上班、按時下班，也可以使他們生產出指定數量的產品，但卻無法使他們作為一個人所擁有的最寶貴的經濟資源——“創造性”——得到發揮。

現代經濟發展是通過科學和技術進步實現的，而科學和技術進步是自由的人們積極進取的結果，是人類創造力的結晶。如果一種經濟體製不能為人們提供自由活動的空間，不能為人們提供積極進取的動力，那就不能發揮人的創造性，也就不能推動科學和技術進步。這種經濟體製也許具有學習別人先進的科學知識和生產技術的能力，但絕對沒有創造新的科學知識和生產技術的能力。它可以通過“摹仿”，跟在別人的後麵“亦步亦趨”，並且可以利用 “後發優勢”“追趕”別人，在較短的時間內迅速縮短與先行者的差距，但它決不能“超越”別人。當“摹仿”的潛能發揮殆盡之後，計劃經濟體製就隻能實現“外延式”發展，靠持續擴大投入維持經濟增長。世界經濟發展的記錄無情地顯示，計劃經濟體製對人類文明的進步幾乎沒有什麽“創造性”的貢獻，從簡單的花樣繁多的圖釘、鉛筆、暖水瓶，到複雜的不斷更新換代的電視機、空調機、小汽車，再到無形的日新月異的科學知識、電影和交響樂，本世紀人類取得的所有的與人們的生活息息相關的進步都是市場經濟體製“率先”創造出來的結果。隨著經濟發展對科技進步的依賴越來越大，隨著世界進入知識經濟時代，計劃經濟體製的低效率也就越來越明顯，計劃經濟體製的競爭劣勢也就越來越突出，結果計劃經濟體製也就以越來越快的速度和越來越大的規模退出曆史舞台。

二、“發展是硬道理”——中國轉向政績合法基礎

到了本世紀70年代末期，經過將近30年的社會主義建設，中國人民不但沒有得到極大豐富的物質生活，相反卻陷入了普遍貧困的境地。同樣，人民也沒有得到極大豐富的精神生活，得到的卻是史無前例的精神貧乏和愚昧無知。中國的經濟發展水平不但沒有能夠“超英趕美”，反而與英美的差距越拉越大，甚至連中國人一向看不起的東南亞小國都超過了中國。這一切無情地動搖了曆史唯物主義賦予政府的合法性基礎。

1978年上台執政的新政府，在致力於鞏固曆史唯物主義賦予的合法性基礎的同時，也著手建立新的合法性基礎。一是選擇了亨廷頓所謂的“政績合法性”[2] ；二是加強民主法製建設，建立自己的民主合法性基礎。但是，在整個80年代，新政府更加注重於“政績合法性基礎”的建設，它把自己的合法性建立在經濟發展的基礎之上，通過改善人民的生活水平，換取人民對自己的支持。它堅定地拋棄了“以階級鬥爭為綱”並轉向“以經濟建設為中心”，發誓要“一心一意搞建設”。持續十年的高速經濟增長，奠定和鞏固了新政府的合法性，並較成功地經受住了“八九風波”的嚴峻考驗。 .

1、重建政績合法性基礎

當今世界，如果一個政府既不能把自己的合法性建立在曆史唯物主義的基礎上，又不能把自己的合法性建立在民主選舉的基礎上，那麽它往往就要把經濟發展業績當作合法性的主要來源之一。亨廷頓指出，“六十年代和七十年代的威權政權幾乎毫無例外地被迫去把政績當作合法性的主要來源之一，如果不是唯一來源的話”[3].為了換取民眾的支持，威權政權的領袖們往往被迫作出盡快提高人民生活水平的承諾，而且他們還要反複強調這種經濟增長是在其他政權領導下根本無法實現的。

鄧小平比任何人都更加清醒地意識到了經濟發展對共產黨政權合法性的重要意義。1982年他就指出，“要一心一意搞建設。國家這麽大，這麽窮，不努力發展生產，日子怎麽過？我們人民的生活如此困難，怎麽體現社會主義優越性？……社會主義必須大力發展生產力，逐步消滅貧窮，不斷提高人民的生活水平。否則，社會主義怎麽能戰勝資本主義？”[4] 同年，鄧小平對來訪的金日成說，“我要強調指出，要迅速地堅決地把工作重點轉移到經濟建設上來。”[5]1984 年他強調指出，“對內經濟搞活，對外經濟開放，這不是短期的政策，是個長期的政策”[6]. 他還反複重申了“對外開放”的必要性和長期性。鄧小平說：“總結曆史經驗，中國長期處於停滯和落後狀態的一個重要原因是閉關自守。經驗證明，關起門來搞建設是不能成功的，中國的發展離不開世界。”[7] 這一切被概括為著名的“一個中心，兩個基本點”——即中國的基本國策。1987年5 月12日，鄧小平在會見荷蘭首相呂貝爾斯時談到，“人民有自己的親身經曆，眼睛是雪亮的。過去吃不飽，穿不暖，現在不但吃飽穿暖，而且有現代化生活用品，人民是高興的。既然如此，我們的政策還能不穩定？政策的穩定反映了黨的穩定”[8].1990年，正當社會主義陷入了全球性危機之時，鄧小平向幾位中央負責同誌指出，“現在特別要注意經濟發展速度滑坡問題，我擔心滑坡。百分之四、百分之五的速度，一兩年沒問題，如果長期這樣，在世界上特別是同東亞、東南亞國家和地區比，也叫滑坡了。世界上一些國家發生問題，從根本上說，都是因為經濟上不去，沒有飯吃，沒有衣穿，工資增長被通貨膨脹抵消，生活水平下降，長期過緊日子。如果經濟發展老是停留在低速度，生活水平就很難提高。人民現在為什麽還擁護我們？就是這十年有發展，發展很明顯。假設我們有五年不發展，或者是低速度發展，例如百分之四、百分之五，甚至百分之二、百分之三，會發生什麽影響？這不隻是經濟問題，實際上是個政治問題”[9].在1992年的南巡講話中，鄧小平毫不含糊地指出，“不改革開放，不發展經濟，不改善人民生活，隻能是死路一條”[10]. 他又說，“為什麽‘六。四’以後我們的國家能夠很穩定？就是因為我們搞了改革開放，促進了經濟發展，人民生活得到了改善”[11].

進入90年代以後，前蘇聯“激進式改革”所導致的經濟大幅度滑坡，又為中國政府提供了另一種新的合法性基礎，即亨廷頓所謂的“受益於民主政權失敗的‘負麵合法性’”[12]. 它一方麵從反麵證明了中國的“漸進式改革” 策略是正確的，另一方麵從反麵證明了政治民主化改革並不能解決一切問題。盡管中國人渴望更加廣泛地參與影響自己生活的公共決策，需要更廣泛的政治自由和政治權利，但同時也需要穩定，需要保住“此時此刻”已經過上的好日子。中國人擔心前蘇聯式的激進政治改革會導致社會混亂和經濟崩潰，擔心會因此失去過去20年中所得到的一切。盡管人們對官員的腐敗和任人唯親、對官商勾結、錢權交易、對不法奸商的不義之財都深惡痛絕，但是他們更怕失去那些已經握在自己手中的東西。

2、“政績合法性困局”

亨廷頓在提出“政績合法性”概念的同時，也提出了“政績困局”概念。他指出：“在民主國家，統治者的合法性通常依賴於他們滿足一些關鍵選民對他們政績的期望。但是這一製度的合法性卻建立在程序之上，建立在其選民通過選舉選擇其統治者的能力之上。那些在職的統治者不可避免會作不出政績，這樣，他們就失去了合法性，也就會在選舉中被擊敗。一群新的統治者會接替他們。因此，統治者失去統治的合法性導致了這個體製重新肯定其程序的合法性。不過，在除一黨製之外的威權體製下，在統治者的合法性和政權的合法性之間都不可能作出明確的區分。政績平平既瓦解了統治者的合法性，也瓦解了這一製度的合法性”[13]. )

如今亨廷頓所指出的“政績合法性困局”也開始在中國顯露出來。亞洲金融危機打擊了中國強勁的出口勢頭，減少了外資的進入，而國內收入分配不均則帶來了內需不足，缺乏刺激的國民經濟明顯地放慢了增長的速度。政府的“政績”要出問題了！與此同時，發生在印度尼西亞的事情對中國發出了嚴重警告。即使有持續30年的高速經濟增長，即使有牢固的家族統治，即使有一貫效忠於自己的軍隊，隻要沒有政治民主，隻要存在必然隨專製而來的官員腐敗、官商勾結、軍隊幹政、貧富不均、經濟泡沫，那麽隻需一次沉重的經濟打擊，貌似強大的蘇哈托王朝轉瞬之間就土崩瓦解了。印度尼西亞的事件似乎在告訴人們：持續的經濟增長離不開民主政治的支持，沒有以民主政治為基礎的經濟增長是不可持續的經濟增長，經濟增長要求民主政治的出現。

隨著全球化的進一步發展，隨著對外開放的擴大，世界經濟對中國經濟的影響將越來越深刻、越來越廣泛；與此同時，國內市場化改革的繼續發展，將進一步強化市場經濟的自主權力。這兩種不可逆轉的曆史趨勢將逐漸削弱政府幹預經濟發展的能力。這意味著，以實現經濟增長為合法性基礎的政府，把握自己命運的能力將越來越小，決定政府生死存亡的力量將不可逆轉地轉移到“異己勢力”的手中。由此可見，處於世紀之交的中國政府又一次麵臨著尋找新的合法性基礎的選擇。

三、維護社會公正——重建合法性基礎的短期行動

在20年改革期間，中國的國民經濟保持了高速增長，GDP 年增長率維持在8 ％左右。但是，即使是按最保守的估計，中國的收入分配差距也在迅速擴大，基尼係數從80年代初期的0.288 擴大到90年代中期的0.388 ，15年間增加了10個百分點[14]. 世界銀行指出，在如此之大的國家之中，在如此之短的時間之內，收入分配差距如此迅速地擴大，這是曆史上任何一個國家不曾有過的現象。與此同時，中國的絕對貧困發生率（貧困人口總數/ 人口總數）也在大幅度下降，農村絕對貧困人口大約減少了2 億人。這三種趨勢的協同並進構成了“中國奇跡”的基本內涵。盡管高收入群體收益較多，但由於貧困群體也受益匪淺，因而使改革獲得了廣泛的社會支持。那麽在今後一個時期，如何最大限度地提高“既定的政績”對鞏固合法性的貢獻呢？答案是改進收入分配，即通過改進分配格局使更多的人從經濟增長中獲益來提高政府的合法性能力。

1、東亞經驗

世界銀行指出，在實現經濟起飛之前，東亞國家或地區的“領導人都極其迫切地需要回答這樣一個基本問題：為什麽是由他們而不是由其他人來領導國家”[15]？世界銀行發現，“東亞領導們為確立其統治的合法性、贏得公眾的廣泛支持，製訂了分享增長的原則，允諾在經濟增長後，社會各階層均將受益。”[16]但是，為了實現分享增長或更加公平的收入分配，東亞的統治者們必須解決一係列複雜的協調問題，“首先，政府要說服經濟界精英支持鼓勵增長的政策。然後，要動員這些精英與中產階級和貧困人口分享增長的成果。最後，為了爭取中產階級和貧困人口的合作，政府要使他們看到他們確實能從未來的增長中受益”[17].

世界銀行強調指出，分享增長不能僅僅停留在口頭，而要落實到明確和有效的機製與製度上。“為了贏得非精英階層的支持，HPAEs[18] 的領導人均采用了一些特定的機製以大幅度增加分享增長果實的機會。這些機製因經濟而異，但一般包括：教育（所有HPAEs ）、土地改革（日本、韓國和中國台灣）、支持中小型企業（香港、日本、韓國、中國台灣）以及由政府提供諸如住房和公共醫療之類的基本生活服務（香港和新加坡）。幾乎所有的HPAEs 均審慎而微妙地處理與勞工的關係，限製工會的權力，抑製勞工激進主義。與此同時，政府鼓勵建立合作的環境以促進增長，而勞工則可從生產率的增長中受益。”[19]特別值得注意的是，世界銀行強調指出，“這些分享財富的措施與絕大多數發展中國家典型的再分配方法不太相同。HPAEs 不是直接提供收入轉移贈與或為特定的商品提供補貼（例如食品或燃料），而是建立合適的機製，增加社會和經濟地位上升的機會。其結果往往是，個人和家庭由於看到能獲得這種機會並確信隻要努力就會得到報償，因此便更加努力地學習、工作和儲蓄”[20].

2、收入分配的理論、現實及其政策涵義

“四次收入分配說”[21]認為，社會的總財富在各個社會成員之間的分布狀態是經過四次分配形成的。市場是第一次分配的主持人，它按照“效率原則”進行分配，社會財富被以工資、利潤和利息的形式分配給生產要素的所有者。與世界各國一樣，中國的第一次分配也導致經濟不平等。第二次分配由政府主持，理論上說它應該按照“公平原則”通過稅收和財政支出進行“再分配”。中國政府實施的再分配具有一個突出的特征，那就是“錦上添花”。即受到市場優待的人將進一步受到政府的優待，而在第一次分配處於不利境地的人將再次受到政府的歧視，從政府再分配中受益最大的群體恰恰是高收入群體。財政部最近的一次統計顯示，中國政府的轉移支付比市場分配更加不平等。非政府組織（NGO ）通過募集自願捐贈和資助活動實施第三次分配。這次分配依據的是“道德原則”。目前第三次分配發揮的作用可以用“微不足道”來概括，但是它的確發揮了“雪中送炭”的作用。第四次分配也就是所謂的“灰色分配”和“黑色分配”，表現為各種犯罪活動，如偷竊、搶劫、貪汙和受賄等等。中國的錢權交易和買官賣官的規模到底有多大，始終沒有一個合理的估計。但是，毫無疑問，它對社會公正和政府合法性的損害卻是難以估量的。按照這一收入分配理論，為了改善收入分配狀況，中國目前應該實施一種“四麵出擊”策略：首先，繼續深化市場化改革，讓市場充分發揮資源配置作用。這一策略，一方麵可以提高整體經濟效率，做大蛋糕；另一方麵可以減少“尋租”機會，通過“釜底抽薪”策略遏製錢權交易規模；同時還可以贏得強勢群體對政府的社會經濟政策的擁護。第二，改進政府的再分配職能，確實按照公平原則實施財政轉移支付，確實做到“雪中送炭”，維護弱勢群體的基本權益，確保起碼的社會公正。對於今日中國來說，如果沒有政府的積極幹預，那就根本無法緩解或遏製城鄉的絕對貧困，為此，收入再分配是絕對必需的。任何聲稱“借鑒東亞國家或地區的經驗”，堅持在收入分配問題上實行“無為而治”的主張，都是對窮人和社會極端不負責任的表現。第三，積極推動非營利組織的發展，發揮它們的再分配職能，一方麵彌補政府職能的缺陷，另一方麵與政府形成競爭關係，提高整個社會的再分配效率。第二和第三項策略的目的在於使政府贏得弱勢群體的擁護。第四，堅決打擊偷竊、搶劫、貪汙、受賄等各種犯罪活動，特別是要打擊政府部門日益嚴重的腐敗。

3、平等、效率與穩定的統一

一般情況下，“效率”和“公平”被視為兩個相互衝突的政策目標，但是在今日中國這一判斷並不成立。目前，製約中國經濟增長的最主要的因素是有效需求不足，而在商品出口受阻、外來投資疲軟的情況下，擴大國內需求是刺激有效需求的唯一出路。但是國內需求並不樂觀！為什麽？根本原因就是收入分配差距過大！高收入群體隻能消費一部分自己的收入，其餘的則轉變為儲蓄，而大多數的低收入人群，雖然有消費衝動，但沒有消費能力，其結果就是整個社會的有效需求不足。實際上，中國今天所麵對的經濟問題就是標準的古典型的資本主義經濟危機，也就是馬克思所指出的由於財富和貧窮的兩極分化所造成的生產過剩的危機。資本主義最初采取的走出危機的對策是開拓海外市場，即商品輸出和資本輸出，隨後又采取了國家資本主義特別是福利國家策略來克服古典型經濟危機。對於中國來說，商品輸出和資本輸出的路子今天都走不通，可行的出路就在於通過改進國內的收入分配來擴大內需，並進而達到刺激經濟增長的目的。

由此可見，對於今日中國來說，社會公正與經濟效率應該是可以統一並相互促進的，而不是相互矛盾的。同時，維護社會公正還可以有效地維護政治穩定。既然如此，我們就應該停止觀望，並采取確實有效的行動。這種行動就是建設“福利社會”。

4、要“福利社會”，不要“福利國家”

本世紀中葉發展起來的資本主義“福利國家”，其基本功能是通過政府對經濟和社會生活的廣泛幹預，為全體公民提供最低生活保障，以抵禦現代社會中的各種風險對公民生活和基本權利的威脅與剝奪。“福利國家”在促進資本主義國家的經濟增長、社會和諧與政治穩定的同時，也帶來了一係列的“副作用”，如財政負擔沉重、低效率、公民的福利依賴、對民間自助行動的抑製等等。70年代中期的石油危機，在西方世界啟動了一場規模空前、持續至今的反對“福利國家”的運動。)

作為對這場“反福利國家運動”的反應，80年代初，時任“經濟合作與發展組織”秘書長的範萊內普，提出了 “福利社會”構想，希望用它來取代陷入危機之中的“福利國家”。範萊內普宣稱，為了滿足社會對福利的不斷變化的需求，“必須采取更有選擇性和更有針對性的方法，包括不同政府機構之間和公共團體與私人團體之間的合作”。針對“福利國家”實踐中出現的一係列“副作用”，他指出：“當今的一種錯誤傾向是由擁有日益增多的科層組織的國家從事公平的行動。這是不需要的。國家力所能及的是規勸、調解、與私人團體簽合同、定方針和鼓勵自願行動。如果是這樣的話，國家的成功就要依靠與社會其他機構（包括雇主的、工會的、地方社區的、自願團體的和個人的機構）建立關係。……我想強調的問題是：隨著今後工業社會的社會需要和社會願望在性質上的變化，我們必須尋求國家與私人行動的新關係；發展新的福利機構；加強個人對自己和其他人的責任。在這個意義上，福利社會是必然的和符合人們願望的”[22].

與“福利國家論”不同，“福利社會論”主張，政府不必大包大攬、事必躬親，而要充分發揮民間組織的作用；政府與民間組織的關係不是此消彼長的“零和”關係，而是平等的合作關係；政府沒有能力也沒有必要獨自承擔全部社會保障的責任，全體公民的社會保障應該由政府、民間組織、家庭和個人共同承擔。可以認為，這種主張對於中國是極為重要的警示與忠告。

四、建設民主法治——重建合法性基礎的長期行動

中國20年的改革並不僅僅局限於經濟領域，實際上也涉及到了政治領域。率先啟動的政治領域的變革為經濟領域和社會領域的變革開辟了通道，而經濟領域和社會領域的變革又反過來推動了政治領域的進一步變革。盡管政治領域的變革滯後於經濟領域的變革，但是變革確實是發生了，而且變革的廣度和深度都超過了許多人的想象。20年的經驗顯示，中國的政治體製並不是一個“僵化”的體製，而是一個富於“彈性”的體製，它有能力適應不斷變化的內部和外部環境，因勢利導地改變自己的形態。

1、“人大”與“選舉”製度的改進

為了加強自己的民主合法性基礎，1978年以來，中國政府有意識地著手“逐步完善”人民代表大會製度，使這一製度的實際狀況與《憲法》的承諾逐漸接近；與此同時，也著手“逐步完善”選舉製度。目前，各級人民代表的選舉、各級人民代表大會的各項活動特別是立法和對政府官員的任免，基本上都掌握在黨和政府手中。盡管在總體上選舉仍然是“走形式”，但是在改進基層選舉方麵，中國確實取得了曆史性的進步。1978年以來，中國選擇了一條自下而上的、漸進式的民主改良之路。到目前為止，最引人矚目的政治改革成就，是以村民自治為代表的“草根民主”。80年代初期實行“政社分離”，撤消人民公社，恢複鄉政府，並確立了鄉級人民代表的直接選舉製度。

盡管政府保持了對代表選舉過程的有效控製，但是隨著民主意識的普及和選舉競爭的加劇，當選的人民代表的自主性在逐漸增強，相應地政府對代表的投票活動的控製能力也在逐漸下降。人民代表“不聽話，亂投票”的傾向也開始抬頭，上級指定的候選人落選、上級討厭的候選人當選的事件也不時發生。在這種情況下，為了順利當選，各級政府官員不得不越來越關注“民意”。盡管在總體上政府仍然能夠有效地控製選舉結果，盡管人大仍然被恰當地譽為“橡皮圖章”，但20年來人大的“議會功能”確實在逐漸加強。

2、拓寬政治參與的渠道

除選舉之外，在目前的中國，有組織的政治參與渠道隻向“民主黨派”和“人民團體”開放。但老百姓和知識精英都有各自的政治參與渠道和參與方式。知識精英選擇“關鍵時刻”通過大眾傳媒進行的“獻計獻策”活動，已經預示了盛行於西方國家的“院外活動”的“苗頭”。與此同時，地方政府作為“壓力集團”對中央政府的“遊說” 活動正在迅速發展。

隨著政治協商製度逐漸趨於“名副其實”，民主黨派和工商聯也日趨活躍。為了向執政黨和社會公眾證明自己存在的價值，各民主黨派越來越積極地利用各種機會發揮“建議和批評”職能。1978年以來，各人民團體的“政府工具”色彩在漸漸減弱，而它們的“代表性”功能卻在持續增強。與十幾年前相比，它們變得越來越像“利益集團”。例如，進入90年代中期以後，工會和婦聯自覺地擔當起了國有企業下崗職工代言人的角色，為他們的利益奔走呼號。但總的來看，社會團體的參政活動仍較微弱，對中國的高層政治決策影響較少。

為了提高行政效率、遏製官員的腐敗從而贏得民心，在“選舉”和“議會”之外，政府還開辟了一些特殊的政治參與渠道。各級地方政府紛紛開設“熱線電話”、設立地方行政首長“接待日”，以聽取人民群眾的“呼聲”。電視台、廣播電台和報社也都開設了“熱線電話”，幫助政府收集群眾意見。但是，“熱線電話”和“接待日”僅僅是老百姓“反映意見”的渠道，至於“要求”能否得到滿足，“意見”能否得到采納，完全取決於政府的態度。近年來，“政務公開”、“村務公開”、“廠務公開”等各種形式的“公開化”改革逐漸推廣開來，增加了公共管理的透明度。除此之外，當通過正常渠道或正常方式無法解決問題時，老百姓會采取“極端方式”來表達自己的要求，如爆破，集體上訪，遊行示威，聚眾衝擊政府、黨委、司法機關，等等。

中國的知識精英要比普通百姓幸運得多，改革大大地拓展了他們參政的機會，盡管政府仍然對其保持高度警惕。尤其是那些致力於經濟發展和社會穩定的經濟學家的建議，受到政府的重視和鼓勵，他們甚至可以直接進入官方決策機構，充當參謀，或是直接出任黨政官員。今天的一些學界精英，每逢重大時刻，如黨代會和人代會換屆的時候或每年的“兩會”前夕，都會利用各種媒體發表意見，試圖以此影響政府的決策。

綜合來看，在當下的中國，真正有組織的壓力集團是地方政府。如今為了競爭有限的中央財政資源，使本地區分得一塊更大的蛋糕，通過密切地方官員與中央官員的個人關係，通過請客吃飯，通過下級政府給上級政府送禮，地方政府積極地影響中央決策。各級地方政府都在北京設立了“辦事處”，辦事處的主要職能之一就是聯絡地方政府和中央機構的感情，而聯絡感情最有效的手段之一就是“行賄”。在此“行情”下，那些不諳此道的地方官員甚至會遭到本地人民代表的譴責。

3、從“法製建設”到“依法治國”

中國法治建設的起點是恢複檢察院和法院，隨後進入了“法製建設”階段，近來又進入了一個新的階段，其標誌就是中共“十五大”提出“依法治國，建設社會主義法治國家”。“文革”中被撤銷的檢察院和法院得到恢複，但是司法獨立至今仍然沒有得到保障。盡管《憲法》把法院和檢察院首長的任免權賦予了“人大”，但是黨政領導對本級法院和檢察院的人事任免卻具有實際上的決定權，而且法院和檢察院的財政撥款也掌握在政府手中。法院和檢察院自身的腐敗問題也相當嚴重，並已引起社會的強烈不滿。1998年全國人大會議上，“兩院”的工作報告險些沒有通過。這是中國“人大”的曆史上從來沒有過的事情。

從1979年至1997年底，全國人民代表大會及其常務委員會製定了328 件法律和有關法律問題的決定，國務院發布和批準了791 件行政法規，30多個省、直轄市、自治區的人民代表大會及其常務委員會製定和批準了7000多件地方性法規[23]. 如此規模的立法活動在中國曆史上是空前未有的。這一時期，製定了第一部《民法》，修改了《刑法》，改革了刑事訴訟製度，確立了“無罪推定原則”。當然，立法的成就並不等於法治的成就。“有法不依”、 “執法犯法”、“徇私枉法”、“以權代法”、“黨政幹預”等現象仍然普遍存在，而且大有愈演愈烈之勢。“司法腐敗”已經成為當今中國最令人切齒痛恨的腐敗現象。

早在1979年中共中央就要求在大、中、小學開展法律教育。從1986年開始，中國發動了全民普法運動。1986～ 1990年期間，普法教育的對象是各級幹部和青少年。1991～1995年期間，普法對象擴展到工人、農民、知識分子、幹部、學生、軍人、個體勞動者以及其他一切有接受教育能力的公民。與此同時，還在大、中、小學開設了法律課程。

中共“十五大”是中國法治建設的一個重要的轉折點，標誌著中國從“法製建設”階段進入了“依法治國”階段。“十五大”報告指出：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的製度化、法律化，使這種製度和法律不因領導人的改變而改變。”毫無疑問，“依法治國”原則的提出是一個曆史性的進步。這一原則要求，從普通公民到公職人員，從一般社會組織到國家機構，在法律麵前都是平等的，都要受到法律的規範，都要服從法律。它強調“依法治權”、“依法治官”，強調不能僅僅把法治的對象局限於不掌握任何權力的普通老百姓。它強調不能把領導人的講話當作“法”，不能把違背領導意誌當作“違法”，任何個人意誌不經過法律程序都不能成為治國準則。它追求的目標是國家政治生活、經濟生活和社會生活的法治化，法律和製度的連續和穩定，避免“因言廢法”、“因人改製”的曆史規律重演。值得注意的是，“十五大”所確立的“依法治國”突出了“在黨的領導下”這一前提條件，亦即依據什麽樣的“法”來“治國”還得由黨和政府來決定，不過隻是要求黨和政府也要遵守自己製定的法律，而在此前隻有普通老百姓才負有遵守法律的義務。

4、轉型時期的政治穩定及其未來發展

1978年以來，中國政治穩定最主要的標誌就是“政權的穩定”。中國共產黨穩定地把持了國家政權，武裝力量牢牢地控製在執政黨手中，令許多發展中國家政治家頭痛的軍事政變從來沒有發生，甚至連發生的“跡象”都沒有。其次是“政治製度的穩定”。中國的基本政治製度，如人民民主專政製度、人民代表大會製度、共產黨領導的多黨合作與政治協商製度、民族區域自治製度和“一國兩製”製度等，都沒有動搖。再次是“治國綱領的穩定”。盡管其間經曆了或大或小的幾次反複，但是“一個中心，兩個基本點”的基本國策和黨的政治路線基本上得到了始終如一的貫徹。最後是“社會的穩定”。除了“八九風波”之外，20年之間，中國沒有出現重大的社會動亂。

奠定中國20年政治穩定的基礎，一是持續的高速經濟增長和人民生活水平的大幅度提高；二是限製有組織的政治參與的發展，特別是堅決地、毫不留情地打擊政治性結社尤其是建黨活動。毫無疑問，這種政治穩定基礎在短時期內是穩固的，也是有效的，但是隨著時間的推移，那些侵蝕政治穩定基礎的因素也在逐漸形成和發展。首先，隨著市場經濟的逐漸成熟和中國日益溶入世界經濟，國民經濟的自主性也將日益增強，相應地政府控製經濟增長的能力也將不可避免地日趨減弱。因此，建立在經濟增長基礎之上的政治穩定也就越來越脫離政府的控製，或者說，主導政治穩定的力量逐漸轉移到“異己勢力”的手中。其次，20年來的政治穩定部分程度是通過“壓製”社會的政治參與要求實現的。但是，隨著社會政治參與要求的日益強化，隨著社會領域的逐漸成熟，隨著對外開放的持續擴大和深化，“壓製”的成本將越來越高，而且政府能否繼續擁有和保持強大的“壓製能力”也是一個問題。

美國政治學家亨廷頓認為，在現代化進程中，政治不穩定的產生“在很大程度上是由於社會發生了急劇變化，新的集團急起動員參與政治，而與此同時，政治體製的發展卻十分緩慢”[24]. “社會動員和參政範圍既深又廣，而政治上的組織化和體製化的速度卻十分緩慢，其後果便是政治上的不穩定和混亂”[25]. 亨廷頓認為，現代化必然帶來“社會和經濟的變化，如城市化、文化和教育水平的提高、工業化以及大眾傳播的擴展等”，而這些變化勢必“使政治意識擴展，政治要求劇增，政治參與擴大”，還“削弱了政治權威的傳統源泉，也削弱了傳統的政治體製。”[26]

亨廷頓指出：“現代國家與傳統國家的最大區別，在於人民在大規模的政治單元中參與政治和受到政治影響的程度擴大了。在傳統社會中，參政在農村一級可能是很普遍的，但在農村以上的任何層次，參政僅局限於極小一部分人。大規模的傳統社會在權威合理化與結構區分化方麵或許已達到較高的水平，但政治參與還是局限於較小範圍的貴族和官僚精英。因此政治現代化最基本的方麵是整個社會的各種社會集團在村鎮以上層次參政，以及發展了諸如政黨那樣的新的政治體製以組織參政。”[27]“現代化意味著：一切新的和老的、現代的和傳統的集團，越來越意識到它們自己是集團，越來越意識到它們相對於其他集團的利益和權利。確實，現代化最驚人的現象之一是，它在許多社會力量中所產生的覺悟、內聚力、組織和活動的增強，而這些社會力量在傳統社會中自覺認同和組織的水平都低得多。”[28]

如何解決社會集團的參政問題，即“集團化的”或“有組織的”參政問題，是不可回避的社會發展問題。美國是通過建立“多元主義政治體製”來解決集團化參政問題的。在美國，各個利益集團通過議會鬥爭實現利益的表達與綜合。而一些歐洲國家和拉美國家則采取了“社團主義政治體製”來解決集團化的參政問題。歐洲國家的“社團主義政治體製”又與拉美國家有所不同。歐洲國家通過政府行政部門與職能社團的功能性聯係，滿足社會集團的參政要求。而一些拉美國家則通過政黨組織與職能社團的“合二為一”解決集團化參政問題。毫無疑問，公民的有組織參政是社會發展的必然，任何力量都不能抗拒，因此開放“公開行政領域”隻是一個時間問題。既然如此，那麽中國將如何解決這一問題呢？筆者傾向於認為，“社團主義政治體製”也許是中國解決有組織的政治參與問題的有效途徑。

注釋：

[1] （瑞典）艾登姆和威奧第：《經濟體製》，中譯本，北京：三聯書店1987年版，第8 ～13頁；（美）斯蒂格利茨《經濟學》（下冊），中譯本，中國人民大學出版社1997年版，第364 ～387 頁。 .

[2] 、[3] 、[12]、[13]（美）亨廷頓：《第三波——20世紀後期民主化浪潮》，中譯本，上海三聯書店1998 年版，第58頁、第59頁。 .

[4] 、[5] 、[6] 、[7] 、[8] 、[9] 、[10]、[11]《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社1993年版，第10 頁、第11頁、第79頁、第78頁、第235 頁、第354 頁、第370 頁、第371 頁。 .

[14]世界銀行：《共享增長的收入——中國收入分配問題研究》，中譯本，中國財政經濟出版社1998年版。

[15]、[16]、[19]、[20]世界銀行：《東亞奇跡——經濟增長與公共政策》，中譯本，中國財政經濟出版社1995 年版，第110 頁、第9 頁、第111 頁、第111 頁。 .

[18]指以日本為首的八個亞洲經濟實體。

[21]中國青少年發展基金會秘書長徐永光是這一理論的鼓吹者，也許還是創立者。

[22]經濟合作與發展組織秘書處編：《危機中的福利國家》，中譯本，華夏出版社1990年版，第7 頁。

[23]許驊、於吉主編：《中國法製建設20年》，中洲古籍出版社1998年版，“總序”，第10頁。

[24]、[25]、[26]、[27]、[28][ 美] 塞繆爾。亨廷頓：《變動社會的政治秩序》，上海譯文出版社1989年版，第5 頁、第39～40頁、第41頁。 .

原載於《戰略與管理》1999年第4 期

作者授權儒家中國網站（www.biodynamic-foods.com）發表

經濟增長、社會公正、民主法治與合法性基礎——1978年以來的變化與今後的選擇（康曉光）

康曉光

作者文集更多

微信公眾號

微信公眾號