基本法秩序下的政治委任官員與(yu) 公務員

作者：何建宗（北京大學港澳研究中心特邀研究員，原香港特區政府發展局局長政治助理）

來源：《原道》第27輯，東(dong) 方出版社，2016年3月出版

時間：孔子二五六七年歲次丙申三月廿八日丙戌

           耶穌2016年5月4日

內(nei) 容提要：作為(wei) 前政治委任官員，筆者首先探討有關(guan) “公務人員”的基本法條款，接著介紹“問責製”的引入、政治委任官員的背景、政務官的製度、和政治委任官員與(yu) 公務員的關(guan) 係。最後指出一些製度上的突出問題並提出改善建議。

關(guan) 鍵詞：政治委任官員 問責製 行政主導 香港公務員 政務官 政治中立

香港的政治委任官員和公務員屬於(yu) 基本法當中“公務人員”的一部分，有關(guan) 條文（第99-104條）載錄於(yu) 第四章第六節。根據基本法第103條，由殖民地時代延續到回歸後的香港公務員製度予以保留。2002年，特區政府實行“主要官員問責製”（又稱“問責製”、“政治委任製度”），把原來絕大部分由公務員出任的、按基本法規定由中央人民政府任命的司局長，改為(wei) 政治委任，任期與(yu) 行政長官一致。新製度於(yu) 各局增設常任秘書(shu) 長一職，由資深公務員擔任。2008年，政治委任製度擴大到副局長和局長政治助理，類似西方民主製度的、相對於(yu) 終身製公務員的”政治問責團隊“正在逐步形成。香港實行“行政主導”的政治體(ti) 製。行政長官和行政機關(guan) 擁有較大權力。政治委任官員作為(wei) 中央任命的主要官員，肩負落實一國兩(liang) 製偉(wei) 大事業(ye) 、和行政長官施政理念的重任。十六萬(wan) 公務員作為(wei) 行政機關(guan) 內(nei) 執行和落實政府各項政策的主體(ti) ，責任重大。兩(liang) 個(ge) 團隊保持有效合作與(yu) 良好關(guan) 係，是能否真正落實”行政主導”的關(guan) 鍵。

一、基本法有關(guan) 主要官員和公務人員的條款

基本法與(yu) 主要官員（Principal Officials）和公務人員有關(guan) 的條款包括第15條、第48條、第61條和第99-104條。第15條規定，“中央人民政府依照本法第四章的規定任命香港特別行政區行政長官和行政機關(guan) 的主要官員。”

“主要官員”的定義(yi) 可參閱第48條關(guan) 於(yu) 行政長官職權的第5款：“（行政長官）提名並報請中央人民政府任命下列主要官員：各司司長、副司長，各局局長，廉政專(zhuan) 員，審計署署長，警務處處長，入境事務處處長，海關(guan) 關(guan) 長；建議中央人民政府免除上述官員職務”主要官員的任職資格於(yu) 第61條規定：“香港特別行政區的主要官員由在香港通常居住連續滿十五年並在外國無居留權的香港特別行政區永久性居民中的中國公民擔任。”與(yu) 行政長官規定連續居住二十年和年滿四十歲相比，主要官員居住年期要求較短，並沒有最低年齡的要求。

值得注意的是，“主要官員”的定義(yi) 不隻司長和局長，還包括廉政專(zhuan) 員、審計署長和三個(ge) 香港紀律部隊的首長；反映這幾位官員的地位比其他部門的首長要高。但在香港有關(guan) 問責製的討論，主要官員一般是指司長和局長。

基本法關(guan) 於(yu) “公務人員”的資格、回歸後的安排、聘用條件和宣誓規定等，載於(yu) 第99-104條，內(nei) 容概要如下：

特區政府公務人員必須是特區永久居民，特定外籍人士除外（包括“回歸前原香港公務人員的外籍人士、或者回歸後擔任政府部門的顧問和一些專(zhuan) 門和技術職務”）；公務人員必須盡忠職守，對香港特別行政區政府負責；政府各部門包括警察部門的公務人員在回歸後可以留用，年資予以保留，各項薪金福利不低於(yu) 原來標準；所有主要官員須由外國無居留權的中國公民擔任；離退休公務人員的安排不低於(yu) 原有標準；原有公務人員的招聘、雇用、考核等製度除有關(guan) 外籍人員特權待遇的規定外，予以保留；行政長官、主要官員、行政會(hui) 議成員、立法會(hui) 議員、各級法院法官和其他司法人員就職必須宣誓擁護基本法，效忠香港特區。

基本法當中的“公務人員”（public servants）含義(yi) 很廣，既包括“公務員”（civil servants），也包括主要官員、行政會(hui) 議和立法會(hui) 議員、司法人員等。縱觀上述各條文，基本法有關(guan) 主要官員的規定主要涉及提名和任免權、資格、和宣誓要求。對於(yu) 公務人員，為(wei) 確保香港平穩過渡，讓廣大市民包括公務人員放心，有關(guan) 條文主要是強調製度、人員、聘用條件和離退休安排基本不變。對於(yu) 公務員與(yu) 主要官員的工作關(guan) 係，基本法並沒有規定。

二、“問責製”的引進和擴大

1997年香港回歸，行政機關(guan) 除了由英國委派的港督改為(wei) 由香港人組成的選舉(ju) 委員會(hui) 推選行政長官以外，由政務司以下的司，局，署等架構基本不變。原港英政府大部分司局長留任並繼續由公務員擔任。為(wei) 了讓行政長官更有效實施其施政理念、並更好的向市民問責，第二屆特區政府於(yu) 2002年推出“政治委任製度”，其要點包括：司局長和其他主要官員脫離公務員身份，任期與(yu) 行政長官相同；有別於(yu) 公務員，主要官員要承擔政治責任，包括辭職；所有主要官員均向行政長官負責，而非各司長；局長以下設“常任秘書(shu) 長”一職，由公務員擔任；公務員不再參與(yu) 最終決(jue) 策。問責製實施以後，主要官員負責製訂政策，以及爭(zheng) 取公眾(zhong) 對政策的支持；而公務員則負責政策分析，推行政策，提供公共服務，執法規管等。從(cong) 製度設計而言，問責製的引入使作為(wei) 香港特區之首，既向中央又向香港特區負責的行政長官可以更有效的實施其施政理念，問責官員之間可以成為(wei) 緊密合作的團隊，並更積極地回應市民的需要。2006年7月，政府推出《進一步擴大政治委任製度谘詢文件》，並在2007年10月發表《進一步擴大政治委任製度報告書(shu) 》，決(jue) 定增加兩(liang) 層（副局長和政治助理）政治委任官員。原因包括：主要官員需要額外支持配合以民為(wei) 本的施政需要。然而，現行的政治層級過份單薄，不足以有效應付管治及政治工作的需要；增設政治委任職位，可提升政治團隊在公務員支持下處理政治工作方麵的能力。同時，此舉(ju) 亦有助保持公務員政治中立；在政府不同層級開設政治委任職位可為(wei) 政治人才提供一個(ge) 更全麵的事業(ye) 發展途徑。培育政治人才，配合政製逐步民主化。[1]

第一批副局長和政治助理於(yu) 2008年5月起陸續就任。圖一顯示問責製實施前後的組織架構圖。

圖一：政治委任製度實施前後比較

三、“問責製”引起的爭(zheng) 議

“政治委任製度”在西方國家或民主政體(ti) 相當普遍，並以英國和美國為(wei) 主要代表。英國實行議會(hui) 製，下議院多數黨(dang) 組織政府，並委派黨(dang) 員出任內(nei) 閣成員，領導公務員。政治委任的部長和大臣任期四年，但無論哪個(ge) 黨(dang) 派執政，終身製的公務員都必須服從(cong) 政治委任官員的領導，執行執政黨(dang) 的政策。香港過去受英國“殖民統治”，公務員係統師承英國，工作方式和文化與(yu) 英國相類似。香港新的政治委任製度在回歸後才逐步引入，但當中一些規則也有借鑒英國的經驗。美國是曆史悠久的總統製國家，行政和立法機關(guan) 獨立產(chan) 生。有別於(yu) 英國由下議院議員組閣，美國總統就任後從(cong) 社會(hui) 各界任命各類政治人才擔任內(nei) 閣成員。美國的公務員係統在1978年作出改革，最高級別的改為(wei) 政治委任，以確保公務員支持政府施政。[2]

香港的政治環境和製度比較特殊。首先，香港不是個(ge) 獨立國家，基本法規定主要官員由中央任命，就算日後行政長官實施普選，也不會(hui) 改變。因此，行政長官並不像美國總統般可以全權決(jue) 定所有政治委任官員的人選。然而，回歸後行政長官和立法會(hui) 的產(chan) 生辦法不斷民主化，根據基本法45條和68條的規定，最終都會(hui) 實現一人一票普選。引入新製度既是回應香港社會(hui) 對官員加強問責的要求，也是為(wei) 未來實現普選作製度上和人才培養(yang) 上的準備。

在發展民主的過程當中，香港麵臨(lin) 最大的問題是政治人才不足。在殖民地時期，從(cong) 政人士分為(wei) 兩(liang) 類：第一類是公務員當中的政務官，負責製定和執行港英政府的決(jue) 策；第二類是各個(ge) 谘詢組織（包括當年的行政局和立法局）被政府委任的人士，他們(men) 以工商和專(zhuan) 業(ye) 人士為(wei) 主，本身擁有成功的事業(ye) ，參政是基於(yu) 服務社會(hui) 或榮譽的心態。香港區議會(hui) 和立法局分別在1982年和1991年引進地方直選議席，真正以參選和服務市民為(wei) 職業(ye) 的“政治人才”群體(ti) 才逐步形成。然而，回歸前後香港都是“行政主導”，行政機關(guan) 擁有最大權力，因此通過選舉(ju) 產(chan) 生的政治人才除了在立法會(hui) 行使監督政府的權力，並沒有製定政策的機會(hui) 和鍛煉。因此政黨(dang) 政治的發展並不成熟。相反，被政府委任的主要官員除了原來出身公務員的以外，都沒有製定政府政策的實戰經驗，曾參加過選舉(ju) 的也比較少。

在2002年推出“問責製”後，社會(hui) 對外來的人才進入政府領導公務員存在爭(zheng) 議，主要有幾個(ge) 批評。首先，有意見認為(wei) ，在行政機關(guan) 並非普選產(chan) 生的情況下，特首直接委任問責官員是屬於(yu) “政治酬庸”，甚至是“利益輸送”。第二，政治委任製度會(hui) “影響公務員士氣”，甚至影響公務員的“政治中立”。第三，政治委任官員的任命應該由立法會(hui) 批準。

上述批評在香港得到不少支持，但都不成立。以香港尚未實行普選為(wei) 由反對政治委任製度並不合理。首先，根據基本法，香港的主要官員都由中央人民政府任命。回歸時由於(yu) 平穩過渡的考慮中央把原來以公務員為(wei) 主的司局級官員任命為(wei) 特區第一屆官員，但這不等於(yu) 中央隻能從(cong) 公務員當中任命主要官員。事實上，政治委任製度是香港邁向普選過程中的必經階段。從(cong) 政治人才培養(yang) 的角度看，政治委任製度及其擴大正正是為(wei) 未來更民主的政治製度作準備。

至於(yu) 所謂“損害公務員士氣”的說法，這與(yu) 公務員（尤其政務官）的文化有關(guan) 係。根據長期研究香港政治並曾任特區中央政策組首席顧問10年的劉兆佳教授，香港政務官的價(jia) 值觀有多個(ge) 特征，包括“自以為(wei) 香港利益的捍衛者”和“討厭狹隘和局部利益的政治”。[3]這個(ge) 同質性高的群體(ti) 對於(yu) 被外來的政治任命官員領導感到不適應是可以理解的。再者，政務官的晉升階梯從(cong) 過往最高的司局長降到常任秘書(shu) 長，也影響到他們(men) 的士氣。然而，雖然香港公務員是個(ge) 廉潔高效的隊伍，但他們(men) 的利益或者士氣不應該淩駕香港的整體(ti) 利益。全世界的民選國家和地區都要求公務員接受和支持政治委任官員的領導，在香港按照基本法走向普選的大趨勢下，其公務員也不應該例外。

至於(yu) 政治委任官員需要立法會(hui) 批準，這一方麵無視中央根據基本法第15條擁有的任命權力，也是對“行政主導”體(ti) 製的衝(chong) 擊。根據基本法第73條，立法會(hui) 的職責是批準政府的撥款申請包括政治委任官員職位的撥款，具體(ti) 的官員人選，無論是公務員或者政治委任官員，完全應由政府決(jue) 定。

四、政治委任官員的來源

香港有不少活躍的政治團體(ti) 和政黨(dang) ，參與(yu) 各級選舉(ju) 。但香港市民對政黨(dang) 和議員的支持度一直低於(yu) 政府官員和公務員。基本法對於(yu) 行政長官能否有政黨(dang) 人士出任並沒有規定，但根據《行政長官選舉(ju) 條例》第569章，容許政黨(dang) 成員在當選行政長官後的七個(ge) 工作日內(nei) 須公開作出法定聲明，表明他不是任何政黨(dang) 的成員。另外，當選人須向選舉(ju) 主任提交書(shu) 麵承諾，表明他如獲任命為(wei) 行政長官，則在他擔任行政長官的任期內(nei) 他不會(hui) 成為(wei) 任何政黨(dang) 的成員，或他不會(hui) 作出具有使他受到任何政黨(dang) 的黨(dang) 紀約束的效果的任何行為(wei) 。

在香港沒有執政黨(dang) 而行政長官不能有政黨(dang) 背景的限製下，行政長官屬下任職各司局的主要官員大多來自非政黨(dang) 人士。以下是根據過去三屆局長、副局長和局長政治助理的經驗總結出幾個(ge) 問責官員的來源。

1.公務員。主要官員中的司局長來自公務員的比例一直比較高。在2002年的董建華政府，公務員出身的占43%（6/14）；2007年曾蔭權政府中公務員出身的比例增加到60%（9/15），到了本屆政府，比例為(wei) 40%（6/15）。因此，雖然建立政治委任製度的原意是要克服原來公務員（政務官領導下）體(ti) 製的一些弊端，但在實際運作上，由於(yu) 香港政治人才不足而且公務員對政府運作非常熟悉，公務員始終占政治委任官員最大的比例。在製度擴大到副局長和政治助理兩(liang) 層以後，公務員占的比例就比較低。公務員是個(ge) 終身職業(ye) ，作為(wei) 公務員頂層的常務秘書(shu) 長要擔任局長，他們(men) 所考慮的主要是按時退休和提前退休擔任局長的取舍。但作為(wei) 四十多歲的首長級公務員，要提前十多二十年離職轉到風險高得多的副局長，顧慮就會(hui) 比較多。由於(yu) 香港沒有建立一個(ge) 政治官員的升遷製度，當政府換屆以後，副局長（和其他政治委任官員）就可能麵臨(lin) 失業(ye) 的情況。雖然過去兩(liang) 屆確實有原來中層政務官加入副局長的行列，並升任局長，但畢竟都是少數。

2.專(zhuan) 業(ye) 人士。起用專(zhuan) 業(ye) 人士出任相關(guan) 政策局的局長，反映以所謂通才管理香港的傳(chuan) 統思維未能適應日益複雜的社會(hui) 問題。最突出的例子是公共衛生問題。過去十多年，香港經常受到禽流感和各種流感威脅。由通才出身的政務官處理這個(ge) 容易引起公眾(zhong) 恐慌的問題，始終缺乏足夠的權威性。本屆和上屆的食物及衛生局由資深醫生出任正副局長，在香港發生流感或者防禦外來流感入侵香港的時候，以權威專(zhuan) 家的身份統籌應對的戰略、行動；並適時向公眾(zhong) 和媒體(ti) 發布信息，起到安定人心的作用。除了醫療，本屆政府在律政、環保、保安、財經等政策局也是以專(zhuan) 業(ye) 人士擔任局長。專(zhuan) 業(ye) 人士出任政治官員的優(you) 點是熟悉政策內(nei) 容、擁有相關(guan) 專(zhuan) 業(ye) 界別的人脈關(guan) 係、和在公眾(zhong) 心目中擁有權威。但他們(men) 的缺點可能是：不善於(yu) 應對傳(chuan) 媒和跟政治人物交往、缺乏行政管理經驗、過去的商業(ye) 關(guan) 係容易被人攻擊為(wei) “利益衝(chong) 突”等等。在香港缺乏政治人才“旋轉門”的環境下，專(zhuan) 業(ye) 人士由於(yu) 是以其多年專(zhuan) 業(ye) 知識貢獻政府，在任期結束後可以重回有關(guan) 專(zhuan) 業(ye) 工作，所以沒有公務員出身的政治官員在任滿後何去何從(cong) 的顧慮。當然，離任後的“過冷河”限製（一年內(nei) 工作需要申請報批）對於(yu) 政治人才從(cong) 政是一個(ge) 障礙，但這方麵可以通過簡化行政手續來完善。

3.學者。學者是政治官員的一個(ge) 重要的來源。以本屆為(wei) 例，張炳良和陳家強教授出任運輸及房屋局和財經事務及庫務局局長，而陳肇始教授則擔任食物及衛生局副局長。學者擔任官員的優(you) 勢與(yu) 專(zhuan) 業(ye) 人士類似：他們(men) 擁有豐(feng) 富的專(zhuan) 業(ye) 知識，在社會(hui) 上擁有較高的地位，不少學者經常接受傳(chuan) 媒訪問，廣為(wei) 市民認識。值得注意的是，學者從(cong) 政不一定與(yu) 其本身的研究範疇相關(guan) ，例如張炳良是政治行政學者，上屆的環境局副局長潘潔也是一位政治學者。

4.政黨(dang) 人士。外國實行政黨(dang) 政治，執政黨(dang) 成員組成內(nei) 閣是正常不過的做法。香港雖然沒有執政黨(dang) ，行政長官規定不能有政黨(dang) 背景，但委任立法會(hui) 內(nei) 大黨(dang) 進入行政機關(guan) ，理論上對確保政府議案通過有幫助。然而，政治委任製度實施多年，有政黨(dang) 身份加入的人數寥寥可數，包括隻有兩(liang) 名副局長和三名政治助理，也有原政黨(dang) 成員選擇辭去黨(dang) 籍加入政府。相對於(yu) 外國政黨(dang) 成員入閣可以根據該黨(dang) 的理念影響政府決(jue) 策，香港的政黨(dang) 成員進入政府後，與(yu) 原來的政黨(dang) 關(guan) 係幾乎割斷。因此，不少政黨(dang) 成員對“黨(dang) 友”進入政府是“又愛又恨”：一方麵為(wei) 政黨(dang) 成員能參加政府感到高興(xing) ，但另一方麵，也慨歎黨(dang) 內(nei) 政治人才“又少一個(ge) ”，打亂(luan) 黨(dang) 的發展和選舉(ju) 部署。過往的經驗顯示，政黨(dang) 成員進入政府後，不僅(jin) 甚少把政黨(dang) 的主張帶進政府，他們(men) 更有意無意跟原來政黨(dang) “劃清界限”，以示公正。而對於(yu) 政府而言，委任政黨(dang) 成員是希望政府政策能夠更容易得到該黨(dang) 的立法會(hui) 議員支持，但事實上，礙於(yu) 建製派政黨(dang) 也需要與(yu) 反對派爭(zheng) 取民意和選票支持，委任政黨(dang) 成員入政府似乎未能解決(jue) 建製派與(yu) 政府“鋪鋪清”（即每次都討價(jia) 還價(jia) ，並非無條件支持）的合作關(guan) 係。所謂特區政府與(yu) 建製派政黨(dang) 組成“執政聯盟”的構想並沒有從(cong) 委任政黨(dang) 成員進入政府而成為(wei) 現實。

5.傳(chuan) 媒。來自傳(chuan) 媒或公關(guan) 界別的政治委任官員主要出任副局長和政治助理的職位。新聞發布是政治工作的一條重要“戰線”。毫無疑問，他們(men) 擁有了解傳(chuan) 媒運作和人脈的優(you) 勢，在準確發放信息、及時反駁不實或歪曲報道方麵，可以發揮很大的作用。但倚靠傳(chuan) 媒出身的官員遊說甚至淡化或阻止一些不利消息的報道，事實上相當困難。在政府民望低落和傳(chuan) 媒普遍以批評政府為(wei) 尚的文化下，要影響新聞界的報道幾乎不可能。處理不慎的話，甚至會(hui) 被認為(wei) 幹預新聞自由。網上媒體(ti) 近年發展蓬勃，甚至推動政策議題和反政府的社會(hui) 運動。它們(men) 的出現讓媒體(ti) 和記者有新的定義(yi) （或者難以定義(yi) ）。媒體(ti) 出身的政治官員在處理網上言論方麵也會(hui) 有一定優(you) 勢，更多是視乎個(ge) 別官員在社交媒體(ti) 的活躍度而定。

6.智庫。香港的智庫發展比較緩慢，政黨(dang) 或者商人出資成立智庫的文化還沒有形成。然而，在香港屈指可數的智庫當中，也有晉身政治官員的例子。例如創辦思匯政策研究所的前總監陸恭蕙出任環境局副局長。從(cong) 事政策研究的政治官員的優(you) 勢包括：了解政策內(nei) 容和政策製定過程的複雜性、善於(yu) 撰寫(xie) 研究報告和評論文章、擁有較好的政圈人脈關(guan) 係等等。當然，政策研究與(yu) 政治高度相關(guan) ，但也需要很不一樣的能力。政策研究講求客觀理性、以社會(hui) 最大福祉為(wei) 依歸，理想成分較大；參與(yu) 政治更多的是不同利益和政黨(dang) 之間的博弈、追求短期成效和目標，需要高度的溝通技巧和應對公眾(zhong) 的能力。

總結而言，政治委任官員的團隊是以前公務員、專(zhuan) 業(ye) 人士和學者為(wei) 主，再加上政黨(dang) 、傳(chuan) 媒和智庫人士。前三者較多出任局長的職位而後三者則主要出任副局長和政治助理。前公務員熟悉政府運作、專(zhuan) 業(ye) 人士和學者熟悉政策和技術性要求，並在社會(hui) 擁有較高威望，都是政治官員的理想人選。現在被社會(hui) 詬病的，主要是政治官員之間的團隊合作精神不足，和個(ge) 別政治官員的表現。這應該可以通過行政長官的領導能力和對政治官員加強培訓加以改善。

五、政治委任官員與(yu) 公務員關(guan) 係

政治委任官員與(yu) 公務員的關(guan) 係不是一個(ge) 新鮮的課題。如上所述，在大多數的西方國家或民主政體(ti) ，由民選產(chan) 生的立法機關(guan) 多數黨(dang) 組成內(nei) 閣或由民選總統委任的人員擔任政府內(nei) 的重要職位可謂司空見慣。這些任期有限的政治委任官員如何有效領導、推動及激勵終身製的公務員支持他們(men) 的施政，是政治及行政學一個(ge) 重要的研究課題。雖然政治委任製度有西方的前例可循，但香港的情況是相當特殊，甚至是獨一無二的。首先，香港是一個(ge) 從(cong) 一百多年的“殖民地”轉變為(wei) 根據“一國兩(liang) 製”和基本法設立的特別行政區，政治和行政地位發生了極大的轉變；其次，在這個(ge) 過程中社會(hui) 急速開放，政治製度向全麵民主化邁進。香港回歸前沿襲和發展了一百多年的公務員製度被保留，人員基本上完全過渡到特區政府，未做大的變動；新的政治委任製度卻是回歸後的2002年才開始。兩(liang) 個(ge) 製度如何融合，如何有效分工合作是個(ge) 長期的磨合過程。

政治官員和公務員的關(guan) 係主要集中在主要官員和公務員當中政務官的關(guan) 係。在論述這個(ge) 關(guan) 係在香港獨特的情況之前，以下先簡介香港的政務官製度。

1.政務官製度。政務官是香港公務員中擔負領導責任的職係，統領著政策局和各政府部門的其他公務員。根據特區政府公務員事務局的資料，截至2014年6月30日，政務主任職係共651人，其中首長級占304人，非首長級347人。“政務職係人員是專(zhuan) 業(ye) 的管理通才，在香港特別行政區政府擔當重要角色。他們(men) 會(hui) 定期被派往各決(jue) 策局和部門，以及各區民政事務處和駐外辦事處，平均每兩(liang) 至三年調職一次。定期調任的安排，讓政務職係的同事有機會(hui) 涉獵公共政策中的不同領域，擴闊視野，累積經驗，掌握處理不同事務的技巧。”表1列出政務官的架構、職位舉(ju) 例和人數。

表1 政務主任職級和其他基本資料（2012年）

香港政府招聘政務官主要從(cong) 三個(ge) 途徑：剛畢業(ye) 的學士或碩士、具有數年政府以外經驗的人士、和其他職係的公務員，而大多數來自剛畢業(ye) 的大學生。政務官的晉升一般須先署任有關(guan) 職務，表現滿意以後才能正式出任該職。例如，政務主任平均在入職後第四或第五年起，安排他們(men) 署任高級政務主任的職位。他們(men) 在入職七年左右，會(hui) 獲考慮晉升至高級政務主任職級。表現傑出者，更有機會(hui) 在較短時間內(nei) 獲晉升。一般而言，政務主任可以在10-15年內(nei) 署任或出任丙級政務官（D2）的職位。從(cong) 表1的職位舉(ju) 例，可看出一個(ge) 政務官的發展路徑：作為(wei) 政務主任和高級政務主任，政務官生涯開始的十多年多半在不同的政策局擔任助理秘書(shu) 長，或地區的助理專(zhuan) 員（第二把手），協助丙級政務官工作。在升任丙級政務官後，一般會(hui) 擔任政策局的首席助理秘書(shu) 長或地區專(zhuan) 員。這一級別也是一個(ge) 優(you) 勝劣汰的分水嶺：當中隻有三分之一左右可以再上一層樓，而在最高的甲級和甲一級政務官則總共隻有三十人左右，出任部門署長和常任秘書(shu) 長職位。

雖然政務官的編製、理念和傳(chuan) 統來自殖民地時期，但香港社會(hui) 正經曆著急速的變化，政務官作為(wei) 政府行政管理的骨幹，也麵臨(lin) 著衝(chong) 擊。劉兆佳教授認為(wei) ，香港政務官群體(ti) 的同質性相當高，並擁有六個(ge) 特征。[4]第一，政務官擁有濃重的精英心態。政務官是領導著全體(ti) 公務員的精英。一直以來，尤其是回歸以前，政務官都是大學生夢寐以求的工作，每年過萬(wan) 名考生當中，隻有二三十人能脫穎而出，被稱為(wei) “天子門生”。第二，他們(men) 有著強大的集團意識。政務官圈子內(nei) 有強烈的論資排輩觀念，並強調大家有著共同的價(jia) 值觀和團隊精神。由於(yu) 絕大部分政務官都是由大學畢業(ye) 一直工作到退休，同輩之間圈子很小，經常會(hui) 有共事的機會(hui) ，因此同事之間的“口碑”很重要，進一步加強了內(nei) 部的同質性。第三，他們(men) 自認為(wei) 是香港整體(ti) 利益的最佳捍衛者，對於(yu) 局部的狹隘的利益，包括政黨(dang) 政治十分抗拒。第四，他們(men) 對“小政府”與(yu) 謹慎理財異常執著，對長遠政策規劃和長遠財政承擔有抗拒，因此雖然香港坐享數以千億(yi) 的儲(chu) 備，但政府仍然不願意直接參與(yu) 發展經濟，或者扶持個(ge) 別行業(ye) 發展。第五，他們(men) 相信自己在政治上是超然的，以社會(hui) 全體(ti) 利益為(wei) 出發點和立足點，認為(wei) 所謂“政治”是狹隘利益的爭(zheng) 奪，是情緒和非理性的表現。最後，政務官重視政策的科學性，尤其強調“程序理性”，即所有政策的醞釀、製訂過程和執行都必須按既定程序進行，這才是“善治”的基礎。

2.工作關(guan) 係。政治委任官員與(yu) 公務員的關(guan) 係由政府內(nei) 部兩(liang) 個(ge) 文件規範：《政治委任製度官員守則》和《公務員守則》。首先，政治委任官員包括主要官員中的司局長、行政長官辦公室主任、副局長和政治助理。他們(men) 也受到其他規範公務員的條例所約束，包括《防止賄賂條例》和《官方機密條例》。兩(liang) 份文件反映了主導特區政府的公務員，在麵對政治委任官員時，傾(qing) 向采取“防禦性”的態度。以2009年9月頒布的《公務員守則》為(wei) 例，當中有一半篇幅談及公務員的“基本信念”和“操守準則”，另一半則詳述公務員與(yu) 政治委任官員共事時的角色、職責和彼此的關(guan) 係，而重點在於(yu) 必須“維護公務員的基本信念和價(jia) 值觀”。例如，政治官員需要積極維護一支“常任、誠實、用人惟才、專(zhuan) 業(ye) 和政治中立的公務員隊伍”，他們(men) “不應該要求公務員作出不合法、不恰當或有違其基本信念的行為(wei) 、違反政府規例的行為(wei) 、涉及行政失當的行為(wei) 、與(yu) 公務員角色有衝(chong) 突的行為(wei) 、違背政治中立的行為(wei) ”等等。[5]在《公務員守則》的最後部分，詳細列明公務員遇到政治委任官員“不恰當指示”時的溝通、投訴和申訴機製。此外，在政治委任製度擴大後，《公務員守則》規定公務員不從(cong) 屬於(yu) 副局長和政治助理，他們(men) 是以“夥(huo) 伴合作精神”與(yu) 後者共事；副局長和政治助理隻能“代表局長要求公務員預備和提交資料，或傳(chuan) 達局長的意見”。相反，公務員對政治委任官員的責任占的篇幅少得多，包括必須“全心全力支持和執行後者的決(jue) 定”、“不得試圖妨礙、阻撓或延誤政策和決(jue) 定的執行”、“不得公開表達不同意見”等等。但對於(yu) 違反規定的懲處、公務員不服從(cong) 政治官員的處理機製卻沒有任何規定。

在新的製度下，除了決(jue) 策權力，原來屬於(yu) 公務員的權力仍然保留。常任秘書(shu) 長仍然掌握一個(ge) 機構最重要的兩(liang) 個(ge) 權力：人事權和財政權。人事權方麵，包括對下屬的升遷、公務員的評核和調動；財政權力方麵，原有法例作為(wei) “管製人員”的常任秘書(shu) 長仍然擔任此職，他們(men) “必須遵守財政司司長就公帑及政府財政的安全、經濟效益及利益所製定的所有規例和發出的指示或指令”，並“有責任確保政治委任官員在妥善財政安排和遵循相關(guan) 規定的所有有關(guan) 事項，以至較宏觀方麵的考慮，包括審慎而合乎經濟原則的管理、效率與(yu) 效能、衡工量值等，均獲得適當的意見”。簡單來說，局長並不能完全決(jue) 定財政的使用權。

3.突出問題。擴大政治委任製度從(cong) 2008年實行至今，逐步浮現了一些問題。原來的製度設計是希望司局長在麵對日益複雜的政治形勢時，可以通過副局長和政治助理協助處理“政治工作”，以維持公務員的“政治中立”。然而，實踐證明，在日趨政治化的香港社會(hui) ，公務員不參與(yu) “政治工作”隻是一廂情願，更成為(wei) 妨礙公務員與(yu) 政治官員兩(liang) 個(ge) 團隊有效協作的因素。此外，“公務員不從(cong) 屬於(yu) 副局長和政治助理”也加強兩(liang) 個(ge) 團隊之間的隔閡，有關(guan) 做法是否應該繼續應予反思。

其一，區分政治工作與(yu) 政治中立。設立問責製的其中一個(ge) 目的是讓政治委任官員從(cong) 事所謂“政治工作”，而公務員則從(cong) 事“非政治工作”。其實，所謂公務員“不從(cong) 事政治工作”是回歸以後才出現的說法。一直以來，公務員要嚴(yan) 守的是“政治中立”。《公務員守則》第三章“操守準則”一節中提到公務員須具備八項操守，其中一項是“政治中立”。該部分的重點包括：不論本身政治信念如何，公務員必須對在任行政長官和政府完全忠誠；在履行公職時，不得受本身黨(dang) 派的政治聯係和政治信念所支配或影響；公務員不得以公職身份參與(yu) 黨(dang) 派的政治活動，不得把公共資源用於(yu) 黨(dang) 派的政治目的上；以私人身份參與(yu) 黨(dang) 派活動時，須避免引起與(yu) 公職身份有實際、觀感上或潛在利益衝(chong) 突，不會(hui) 使政府尷尬等等。“政治中立”注重的是公務員須不偏不倚，不參與(yu) 政治，這是沒有異議的。但這不等於(yu) 公務員沒有義(yi) 務協助政治官員從(cong) 事政治工作。以香港的實際情況而言，所謂“政治工作”至少包括以下四方麵：遊說立法會(hui) 和區議會(hui) ；聯係有關(guan) 政策的利益相關(guan) 者，包括政黨(dang) 、利益團體(ti) 、反對人士、專(zhuan) 業(ye) 界別等等；聯係傳(chuan) 媒；關(guan) 注、分析和使用新媒體(ti) 和網上媒體(ti) 。無論是向立法會(hui) 和區議會(hui) 解釋政策，或者聯係傳(chuan) 媒和社會(hui) 各界人士，這些工作從(cong) 回歸以前都是一直存在的。事實上，政府內(nei) 部就以上每一方麵都配備大量的公務員，包括民政事務處（主要處理地區工作）、新聞處（總部和派到各單位的新聞主任、局長的新聞秘書(shu) ）、行政署（統籌立法會(hui) 事務）等等。因此，如果說公務員不懂做或不做政治工作，實在是個(ge) 迷思。這個(ge) 迷思讓政治官員和公務員產(chan) 生不必要的隔閡，彼此重分工輕合作。香港近年政治內(nei) 耗嚴(yan) 重，雖然特區政府比過去花更多時間進行公眾(zhong) 谘詢，但卻陷入“越谘詢越沒有共識”的困局。[6]加強政治官員和公務員的緊密合作，實在刻不容緩。此外，“政治中立”不能脫離香港的具體(ti) 政治地位去理解。香港已經從(cong) “殖民地”轉變為(wei) “特別行政區”，正如上述“政治中立”原則的第一條：公務員必須對在任行政長官和特區政府忠誠。因此，雖然公務員不用宣誓和擁護基本法，但他們(men) 必須在支持“一國兩(liang) 製”和“基本法”的前提下去堅持“政治中立”原則；而支持政治委任官員從(cong) 並參與(yu) “政治工作”應該被視為(wei) 支持特區政府依法施政的重要組成部分。

其二，與(yu) 公務員的從(cong) 屬關(guan) 係。擴大政治委任製度推出後，公務員的反應比較負麵。政府為(wei) 安撫公務員的負麵情緒，表明公務員不隸屬副局長和政治助理，而隻向其公務員上級（以常務秘書(shu) 長為(wei) 首）負責。公務員是以“夥(huo) 伴合作精神”的態度與(yu) 副局長和政治助理共事。這個(ge) 規定是參照外國的政治委任製度作出的。英國和新加坡也有類似的規定。問題是，在擁有成熟的政黨(dang) 政治和大量政治人才的國家，執政黨(dang) 上台後，政治官員可以而且有能力帶一批有關(guan) 的專(zhuan) 家顧問進入政府工作。香港是個(ge) 地方政府，政黨(dang) 政治不發達，政治人才不足；在可見未來都不會(hui) 有“執政黨(dang) ”出現。在公務員人手和經驗都充足的情況下，他們(men) 不隸屬副局長和政治助理的規定並不合理。在新製度下，副局長在局長缺勤時會(hui) 署任局長一職，領導以常任秘書(shu) 長為(wei) 首的公務員同事。然而，現行規定公務員不隸屬於(yu) 副局長，但後者署任局長時卻可以領導局內(nei) 所有同事，製度設計並不合理；也無助副局長熟悉局內(nei) 的工作。筆者建議撤銷《公務員守則》內(nei) 公務員不隸屬副局長和政治助理的規定，讓公務員與(yu) 副局長和政治助理能夠真正在一個(ge) 團隊內(nei) 合作無間，應付繁重的政治工作。

六、總結

香港是中央人民政府之下的“特別行政區”，實行“行政主導”的政治體(ti) 製。政治官員與(yu) 公務員的關(guan) 係，作為(wei) 行政機關(guan) 內(nei) 部的關(guan) 係，應該提升到促進“行政主導”的高度去理解。一般對於(yu) “行政主導”的討論，都從(cong) 基本法立法原意和當年起草時的考慮去闡述行政機關(guan) 與(yu) 立法機關(guan) 的關(guan) 係。然而，“行政主導”除了是個(ge) 法律問題，也是個(ge) 實際的政治問題。沒有一個(ge) 強大的、高效的、有魄力的行政機關(guan) 和管治班子，“行政”是很難“主導”起來的。而良好的、合作無間的政治官員與(yu) 公務員關(guan) 係，是構建一個(ge) 強大的行政機關(guan) 的先決(jue) 條件之一。

其次，根據《基本法》第48條，各主要官員由行政長官報請中央人民政府任免。雖然副局長和政治助理並非主要官員，但他們(men) 是管治班子“政治團隊”的一部分，副局長更會(hui) 在局長缺勤時代理其職責。因此，公務員對所有政治官員（包括司局長、副局長和政治助理）的全力支持對維持特區行政主導的體(ti) 製十分重要，也是應有之義(yi) 。

最後，香港公務員應該為(wei) 普選的到來作出準備。香港公務員的“核心價(jia) 值”，包括所謂“政治中立”，是在殖民地時期社會(hui) 相對封閉、政治製度不開放和精英階層（包括公務員本身）主導決(jue) 策過程的環境下出現的。這套價(jia) 值觀還跟港英政府一直堅持的施政方針有密切關(guan) 係，包括積極不幹預、低福利社會(hui) 、缺乏對經濟產(chan) 業(ye) 和社會(hui) 發展的長遠規劃等等。因此，近年不少公務員對於(yu) 三方麵的轉變未能完全適應：一是需要麵對不同的反對聲音並解釋政策、爭(zheng) 取支持；二是對於(yu) 政府施政方向和理念的改變；三是與(yu) 背景不同的政治委任官員共事及被其領導。

然而，上述三者是一個(ge) 邁向普選的社會(hui) 必然會(hui) 出現的。在香港根據基本法規定邁向普選之前夕，公務員隊伍應該與(yu) 時俱進，了解“政治化”已經是不可逆轉的趨勢，並更積極地支持政治委任官員的工作。

【注釋】

[1] 政製及內(nei) 地事務局：《進一步發展政治委任製度報告書(shu) 》，2007年10月發布，https://www.cmab.gov.hk/tc/issues/pa_report.htm。

[2] Richard J. Stillman II（2004）The American Bureaucracy : the core of modern government 3rd edition, p143

[3] 劉兆佳：《回歸十五年以來香港特區管治及新政權建設》，香港商務印書(shu) 館2012年版，第123-127頁。

[4] 劉兆佳：《回歸十五年以來香港特區管治及新政權建設》，第123-127頁。

[5] 劉兆佳：《回歸十五年以來香港特區管治及新政權建設》，第5頁。

[6] 何建宗：《香港谘詢模式新探索——以“可持續發展委員會(hui) ”模式為(wei) 例》，《港澳研究》2014年第3期。

責任編輯：葛燦