從(cong) 港督到特首：兼論香港憲製秩序與(yu) 行政長官的憲製角色

作者：李曉兵

來源：《原道》第27輯，東(dong) 方出版社，2016年3月出版

時間：孔子二五六七年歲次丙申三月十七日乙亥

           耶穌2016年4月23日

【作者簡介】李曉兵，南開大學法學院副教授，台港澳法研究中心執行主任，法學博士。本文的成稿得益於(yu) 香港城市大學法律學院朱國斌教授的督促和討論，深圳大學港澳基本法研究中心鄒平學教授對於(yu) 本文的修改和完善提出了中肯的意見，在此一並表示衷心的感謝。

內(nei) 容提要：港英時期的政治模式確立了港督的憲製角色，這是理解香港回歸前憲製秩序的關(guan) 鍵。彭定康的政改方案在很大程度上改變了香港的憲製秩序，總督憲製地位的鬆動和調整給香港帶來憲製秩序上的“突變”，也為(wei) 香港回歸之後的治理帶來諸多難題。香港回歸中國是香港管治主權的一次轉移，也是香港新憲製秩序形成的起點。基本法確立的行政長官製度承接回歸前的政治模式，又有著全新的製度設計和憲製基礎，但由於(yu) 行政長官產(chan) 生方式尚未定型，其憲製角色依然處於(yu) 發展和變遷過程之中。香港未來政治發展過程依然圍繞行政長官的產(chan) 生方式及其憲製角色而展開，這也是香港憲製秩序重塑和形成的過程。

關(guan) 鍵詞：香港 總督 行政長官 憲製秩序 政製改革

香港回歸中國，既是一個(ge) 主權轉移的過程，也是香港憲製秩序重新塑造和形成的過程。根據《香港特別行政區基本法》第43條的規定，香港特別行政區設置了行政長官。與(yu) 過去港英統治時代的總督製度相比，行政長官製度有著全新的設計理念和憲製基礎，但同時也是對香港回歸之前政治製度的一種承接，而且行政長官製度本身也正處在演進和發展過程之中。在回歸之後，隨著香港政治發展過程的展開，行政長官製度也在不斷地進行調試。特別是圍繞行政長官選舉(ju) 方式和政製改革方案的爭(zheng) 議，日益成為(wei) 牽動香港社會(hui) 各界人士的熱點問題。全國人大常委會(hui) 在2007年12月29日做出決(jue) 定，香港將在2017年可以普選產(chan) 生行政長官，這實際上為(wei) 香港特首普選目標的實現劃定了時間表。將來，如果香港特別行政區行政長官普選的目標最終得以實現，這無疑將改變現有的憲製秩序，行政長官在特別行政區憲政體(ti) 製下的角色將重新調整和定位。從(cong) 2014年7月15日行政長官梁振英向全國人大常委會(hui) 提交《關(guan) 於(yu) 香港特別行政區2017年行政長官及2016年立法會(hui) 產(chan) 生辦法是否需要修改的報告》，到今年6月18日香港立法會(hui) 投票過程中特區政府提交的政改方案被否決(jue) ，這一結果讓香港500萬(wan) 合資格選民無法於(yu) 下次行政長官選舉(ju) 時行使民主投票權利，也意味著香港特區政府在過去20多個(ge) 月堅持不懈推動香港政改的努力暫告一段落，2017年香港特區行政長官選舉(ju) 將繼續沿用2012年1200人選舉(ju) 委員會(hui) 選舉(ju) 的辦法，香港基本法所確定的普選目標的實現過程依然存在著各種不確定因素。本文就圍繞上述的這些問題展開分析，以期對香港特別行政區行政長官製度的演進進行梳理，並對香港特別行政區新憲製秩序下行政長官的憲製角色進行探討。

一、《英皇製誥》與(yu) 《皇室訓令》下的香港總督

（一）港英憲製秩序下總督的憲製角色

英國占領香港之後，究竟以什麽(me) 樣的模式來統治香港成為(wei) 殖民者首先必須解決(jue) 的重要問題。當時的英國駐華商務總監和全權代表義(yi) 律在其不到一年的任期內(nei) 曾發布《義(yi) 律公告》，宣布設立香港統治機構和行使法律的準則，並自封為(wei) 香港最高統治者。[1]之後，濮鼎查接替義(yi) 律作為(wei) 英國駐華商務總監和全權代表，後來又被任命為(wei) 第一任香港總督，英國政府委任他全權負責香港的管製事務，但是對於(yu) 香港這塊“殖民地”的政治體(ti) 製仍未做出及時的安排。直到1843年4月5日，英國國璽大臣以《英皇製誥》的名稱發布《香港憲章》，其中對於(yu) 香港“殖民地”政府的體(ti) 製做出了安排，並對香港總督的權限也做出了規定，主要包括：1.英皇陛下政府委派港督治理香港，並成立立法局。立法局成員有公職人員，或其他英皇陛下政府委派的人士組成。樞密院亦有權就立法局成員委員的委任作出決(jue) 定；2.港督在谘詢立法局的意見後，可以有權訂立任何法例，來維持香港的和平、穩定和良好管治，但立法局製定的法例必須遵從(cong) 英國樞密院訂立的所有規例；3.港督需要時定時召集行政局會(hui) 議，向其提供行政的意見，樞密院保留委任行政局成員的權力；4.港督有執掌和使用香港殖民地公章的權力；5.港督有全權委任法官和太平紳士；6.港督有全權豁免50英鎊以下的罰款；7.港督有全權赦免罪犯和減刑；8.港督有全權按充分的理由，將香港任何官員停職；9.當港督因為(wei) 死亡或其他原因出缺，英皇陛下政府會(hui) 任命署理港督，繼續管治香港；10.香港所有文武官員和居民都要服從(cong) 港督，並協助他在香港施政。[2]

1843年4月6日，英國皇室又發布了構成1917年《皇室訓令》藍本的《致濮鼎查訓令》，其主要內(nei) 容包括：1.任命濮鼎查為(wei) 香港殖民地的總督和駐港英軍(jun) 總司令；2.立法局必須至少有兩(liang) 位成員出席，加上港督在場才可以舉(ju) 行會(hui) 議；3.立法局就任何法例和規則的立法以及其討論，必須由港督本人首先提議才可以進行；4.港督每半年將立法局的會(hui) 議記錄，向英國政府匯報；5.港督不能提議或通過任何法例，去限製宗教自由、準許英國許可的貨幣意外的匯票、紙幣和錢幣為(wei) 法定貨幣、通過公共或私人的彩票籌集政府資金；6.在立法局全體(ti) 成員反對的情況下，港督仍有權訂定和發布法例；7.行政局有三名成員，再加上港督本人。行政局成員由英國政府任命，行政局必須至少有兩(liang) 名成員出席，加上港督本人，才能舉(ju) 行會(hui) 議。港督必須聽取行政局的意見，但會(hui) 議討論的問題，必須是由港督本人首先提出。如果港督的施政完全和行政局的意見相左，他需要向英國政府做出全麵的解釋；8.港督隻能通過公開拍賣的方式出售官地。[3]

《英皇製誥》第2條規定，皇室授權並指令總督兼任總司令行使在其職權範圍內(nei) 的一切權力；總督權力來源依據本製誥及經禦筆簽署及蓋上禦璽而辦法予他的委任狀，經禦筆簽署及蓋上禦璽而時時辦法予他的皇室訓令，樞密院敕令，皇室通過一名重要國務大臣傳(chuan) 達之指令以及本殖民地現行及日後製定之有效法律。因此，港督到任的時候應隨身攜帶三分重要的法律文件，即委任狀、特許狀（即《英皇製誥》）和聖諭（即《皇室訓令》）。委任狀是英皇發給總督的就職文件，特許狀是確定港督的職權，大概地指出總督的職權範圍，附帶若幹其他有關(guan) 說明。聖諭則是進一步授權總督組織行政局和立法局，以便協助他創製及修改法例，議定行政大計。[4]《英皇製誥》和《皇室訓令》一般被視為(wei) 是香港的憲製性法律文件，香港基本的政治架構和製度就是由這兩(liang) 個(ge) 憲製性法律文件所奠定。當然，港督行使職權還要依據樞密院敕令、英國政府的指令以及香港的法律。

從(cong) 1843年到1997年，英國政府在這150多年裏一共任命了28位香港總督。從(cong) 第一任總督濮鼎查到末代總督彭定康，他們(men) 秉承英國皇室的意旨，忠誠地貫徹和執行英國政府的政策。曆任總督在香港擁有巨大而廣泛的權力，包括主持香港的行政機關(guan) 行政局和立法機關(guan) 立法局，並委任兩(liang) 局議員的權力；在所有議案上也有“最終否決(jue) 權”；主持行政局並統攬最高行政權，委任行政局全部議員；同時作為(wei) 立法局和行政局主席，行政局和立法局在總督施政上隻擔任顧問及輔助角色；委派法官和太平紳士的權力和對政府所有公務員（除布政司、財政司、律政司和英國駐港三軍(jun) 司令）進行紀律行動（如罰款）甚至解除其公職；赦免囚犯（包括死囚）和免除罰款的權力；有權將官地授予他人及機構等等。這些權力的行使讓港督獲得了無可置疑的政治權威，這讓英國政府更容易通過港督實現英國對香港殖民統治的目標。同時，港督作為(wei) 港英政治製度權力體(ti) 係的中心，又對香港憲政秩序產(chan) 生著重要的塑造作用。

英國在香港通過任命總督實現有效的統治，港督從(cong) 最初的兼職到後來的專(zhuan) 任，並作為(wei) 港英政府總攬大權者，可謂是集數種重要的憲製角色於(yu) 一身。李昌道教授認為(wei) ，按照英國法製，香港總督是英皇在香港的全權代表，英皇是香港的最高統治者。[5]他同時還認為(wei) ，香港確立並堅持行政主導原則，這是香港回歸之前香港憲製秩序的重要特點，也是保障香港政府有效管治、香港經濟繁榮和政治穩定的重要原則。他將香港這種所確立的這種政治模式的特點總結為(wei) ，由港督為(wei) 首的香港政府負責香港的管治，製定和提出各項政策和法案，同時設立行政局和立法局作為(wei) 港督的政策和立法的谘詢機構。[6]關(guan) 於(yu) 港督的憲製角色，另有觀點則認為(wei) ，港督具有雙重地位，既作為(wei) “領域的首長”，又作為(wei) “政府的首長”。[7]也有觀點認為(wei) ，香港總督具有雙重身份的法律地位，既是英皇在香港的代表，又是港英政府的首長。不過，也有學者持不同的看法，即認為(wei) 香港從(cong) 來就不是一個(ge) 獨立的政治實體(ti) ，因此，港督不能代表香港地區，隻能說他是英皇在香港的代表。在實質上，香港總督既是英國占領香港主權的象征，又是英國政府對香港行使治權的標誌。[8]在這個(ge) 意義(yi) 上，全麵地理解和認識香港總督的憲製角色及其演變，也是理解英國管治香港的政治模式及其所確立憲製秩序的關(guan) 鍵之所在。

（二）政製改革與(yu) 總督憲製角色的改變

如果從(cong) 英國近代在全球進行殖民的過程來看，總督製度是英國在全球拓展其勢力範圍的有效管製方式，但是其本身也隨著客觀形勢的變化而不斷發生變遷。比如，加拿大總督自1952年起都是由加拿大公民擔任。又比如，澳大利亞(ya) 總督作為(wei) 英王（英國國家元首也是澳大利亞(ya) 的國家元首）的全權代表，在法理上由澳大利亞(ya) 總理提名，而由君主任命，擁有很大的權力，但自從(cong) 英國在1930年代確認了各自治領的獨立地位以後，從(cong) 未拒絕過澳大利亞(ya) 總理提名的總督。因此，澳大利亞(ya) 總督的任命和罷免從(cong) 那時起就已經掌握在澳大利亞(ya) 總理的手中。

但是在香港，總督的憲製地位在過去一百多年間基本上沒有發生大的變化，以港督為(wei) 中心的政治體(ti) 製也沒有發生大的變動。有學者就把港英政府政治製度喻為(wei) “帝國管理機構的早期活化石”，甚至認為(wei) “香港則依然根據一個(ge) 基本上和形式上保持其19世紀時的原貌的憲法來管理其事務”，“在130年來幾乎沒有什麽(me) 改變”。[9]這其中主要的原因是港英當局對於(yu) 香港地方政製改革的訴求沒有給予充分的關(guan) 注和回應。在相當長的時期內(nei) ，以港督集權為(wei) 核心的行政主導體(ti) 製得以絕對實施，英國政府對於(yu) 香港事務有絕對的控製權。在二戰結束之前，港英政府仍是一個(ge) 非常典型的具有專(zhuan) 製集權的、封閉的殖民地政治體(ti) 製。[10]而從(cong) 二戰結束到“九七問題”出現之前，港英的殖民政府在政製上的新猷依然有限。[11]

香港在19世紀出現的幾次政製改革的要求均被英國政府拒絕，二戰結束之後楊慕琦恢複總督職務之後提出了其所主導的政製改革計劃，即“楊慕琦計劃”，但該計劃在提出六年之後被迫流產(chan) ，英國政府在1952年10月宣布“在香港推醒大規模的政製改革是不合時宜的”。[12]之後，香港19世紀60年代所醞釀的政製改革因為(wei) “六七風暴”而被港英政府擱置，直到麥理浩任總督期間，香港才實施了一係列保守而務實的政製改革措施，比如，適當改變行政局的人員結構，大幅增加立法局非官守議席，但並未對行政局及立法局作重大的改革，兩(liang) 局所有議席仍然維持委任製，香港市政局的改革和作為(wei) 香港最基層的議政組織的區議會(hui) 的創立是其任內(nei) 的一個(ge) 亮點，這些政製改革並未觸動香港政治體(ti) 製的基本框架。[13]

但是在香港回歸之前，由末代總督彭定康在20世紀90年代前期所主導的政製改革則在很大程度上改變了香港的憲製秩序，總督的憲製地位開始有了鬆動和調整。彭定康所提出的《政改方案》主要內(nei) 容包括：1.行政局和立法局分家。2.總督不擔任立法局主席，立法局主席由立法局議員互選產(chan) 生。3.以立法製約行政。行政局和立法局分家以後，總督將以行政機關(guan) 首長的身份向立法局負責，就重大事項向立法局報告工作，從(cong) 而建立起立法製衡行政的機製，逐步形成以立法為(wei) 中心的政製體(ti) 製。4.降低投票年齡，將選民的年齡由原來的21歲降低至18歲。5.在地區直選實行單議席單票製，由選民投出1票在1個(ge) 選區選出1名代表。6.新增功能組別選舉(ju) 方式。功能組別議席由21席增加至30席；新增9席以個(ge) 人投票取代團體(ti) 投票，將功能組別的選民範圍擴大到全港270萬(wan) 工作人口中所有符合資格的選民。7.強化區議會(hui) 功能，擴大區議會(hui) 的職責、功能和財政預算，使其在處理影響區內(nei) 居民的問題上負起更大的責任。8.改變區議會(hui) 和市政局的成員構成。9.成立一個(ge) 獨立的直接向總督負責的選區分界及選舉(ju) 事務委員會(hui) ，負責重新劃定選區和選區分界的工作。10.成立選舉(ju) 委員會(hui) 。

對於(yu) 彭定康的《政改方案》，中國政府給予了強烈的批評和抵製，因為(wei) 這一做法明顯違反了《中英聯合聲明》，違反了與(yu) 基本法相銜接的原則，違背了中英雙方已經達成的協議和諒解。[14]這一政改方案付諸實施的結果就是給香港的順利回歸製造了新的障礙，也為(wei) 中英在過渡期內(nei) 的合作帶來不盡的變數，並給香港回歸後政製發展帶來新的困難。有學者評價(jia) 指出，這是讓立法機關(guan) 性質發展成為(wei) 一個(ge) 製衡政府的獨立組織，令其具備所謂有效地代表市民所需的獨立性；讓立法局擁有可以明確而獨立地管理本局的事務的職權；讓立法局主席有港督辭去，他以行政首長身份向立法局負責，定期接受議員質詢和討論政府政策。重要出訪活動和其他董事事務要向立法局匯報，把行政首長和行政機關(guan) 置於(yu) 立法局的監督之下。這完全是改變行政主導原則，向立法主導轉變。[15]從(cong) 香港憲製秩序的演進的角度來看，香港回歸之前港督職權的調整和角色轉變一方麵意味著港英政府試圖開啟香港“代議政製”實踐，另一方麵也是對香港過去一百多年憲製傳(chuan) 統的一種簡單而激進的背離。對此，香港的政治人物就指出，港英政府這是利用中國政府所作出的“五十年不變”的承諾做文章，他們(men) 解讀為(wei) “中國政府講的五十年不變，並非一九九七年的香港情況五十年不變，而是一九八四年的情況五十年不變”。因此，港英政府的應對策略就是要采取“十三年大變，五十年不變”的政治戰略，即利用“九七”前十三年的統治時間進行代議製改革，徹底改變香港的政體(ti) ，使這種製度在“九七”之後保持不變。為(wei) 此，就要將立法會(hui) 從(cong) 港督的谘詢機構變成代議機構。[16]在此過程中，總督憲製角色的轉化是重中之重，它給香港帶來的是一種憲製秩序上的“突變”，香港回歸之後的很多治理上的難題就是源於(yu) 這一極具技巧性的政治操作和看似符合“民主化趨勢”的重大改變。

二、《香港特別行政區基本法》下的行政長官

（一）香港新憲製秩序下行政長官的憲製角色

香港回歸中國，為(wei) 特別行政區量體(ti) 裁衣而製定的香港特別行政區基本法正式開始實施，因此，這既是香港管治主權的一次轉移，也是香港新憲製秩序形成的起點。香港特別行政區基本法所確立的行政長官製度與(yu) 過去港英統治時代的總督製度相比，有著全新的製度設計和憲製基礎，但同時也是對於(yu) 香港回歸之前政治製度和實踐模式的一種承接，而且其製度本身也尚未完全定型，從(cong) 行政長官的產(chan) 生方式到其本身的法律定位，也都正處在發展和變遷過程之中。

1984年12月19日，中英雙方在北京簽訂《聯合聲明》確立了中華人民共和國對香港的基本方針政策，其中包括根據憲法的規定設立特別行政區，特別行政區直轄於(yu) 中央人民政府，並享有高度的自治權。特別行政區現行的法律基本不變。特別行政區政府由當地人組成。行政長官在當地通過選舉(ju) 或協商產(chan) 生，由中央人民政府任命。基本法的上述規定是對《聯合聲明》的尊重，但是需要指出的是，《聯合聲明》並非行政長官製度的法源。香港現任行政長官梁振英香港特區行政長官梁振英在2014年4月4日接受記者采訪時就表示，從(cong) 《聯合聲明》可以清楚知道：中國政府在1984年簽訂的《聯合聲明》的基本方針政策，已經由1990年頒布的《基本法》法律條文“規定之”，而且將《聯合聲明》這11條基本方針政策，更具體(ti) 而細致地寫(xie) 成160條的《基本法》法律條文。[17]

1990年4月4日，七屆全國人大三次會(hui) 議通過《香港特別行政區基本法》規定，國家根據《憲法》設立香港特別行政區。根據香港基本法的規定，行政長官除了是香港特別行政區的首長，也是香港特別行政區行政機關(guan) 的首長，這賦予了行政長官代表特區基本的法律地位和憲製角色。同時，在中央與(yu) 特區關(guan) 係中，行政長官也具有無以替代的重要地位，扮演著重要的憲製角色。行政長官作為(wei) 國家依法設立的特別行政區的首長，除了對特別行政區負責，也須要對中央人民政府負責。因此，在“一國兩(liang) 製”之下，行政長官的憲製地位至為(wei) 特殊，也至為(wei) 重要。有學者指出，與(yu) 港英時期的總督憲製地位相比，回歸後的香港行政長官的憲製地位已經改變。如果說港督是英國女王在香港的代表，那麽(me) 行政長官就成為(wei) 香港這個(ge) 地方行政區域的代表者。在上述特區政府闡釋的原因中，行政長官首先是特區首長，而不僅(jin) 僅(jin) 是普通的政府委托代理者。正是因為(wei) 香港行政長官代表了香港特區，所以他還承擔了許多的禮儀(yi) 性身份，如接受市民饋贈。行政長官作為(wei) 特區首長，更多的是特區的抽象人格象征。[18]本文認為(wei) ，香港特別行政區行政長官的法律地位具有雙重性，行政長官不僅(jin) 僅(jin) 是香港特別行政區的代表，也是中央人民政府管製香港的代表，這一職位在香港新的憲製秩序中處於(yu) 一個(ge) 連接點的地位，是中央人民政府與(yu) 特別行政區權力的交匯點，也是理解香港回歸後特別行政區新憲製秩序形成和政治製度有效運作的關(guan) 鍵，因此，行政長官的產(chan) 生及其職權的正常行使是“一國兩(liang) 製”在香港實踐取得成功的關(guan) 鍵一環。

但是，需要注意的是，對於(yu) 香港特別行政區行政長官的憲製角色的解讀不應該僅(jin) 僅(jin) 根據香港基本法，還應該結合《中華人民共和國憲法》規定來展開。《憲法》第31條規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內(nei) 實行的製度按照具體(ti) 情況由全國人民代表大會(hui) 以法律規定。”第62條規定：“全國人民代表大會(hui) 行使下列職權：……（十三）決(jue) 定特別行政區的設立及其製度；……”這意味著國家最高權力機關(guan) 來對特別行政區的設立和製度來作出決(jue) 定，行政長官的法律地位及其職權都來自於(yu) 最高權力機關(guan) 的決(jue) 定。1990年4月4日，七屆全國人大三次會(hui) 議還通過了《關(guan) 於(yu) <中華人民共和國特別行政區基本法>的決(jue) 定》，其中特意對其合憲性作出判斷：“香港特別行政區基本法是根據《中華人民共和國憲法》按照香港的具體(ti) 情況製定的，是符合憲法的。香港特別行政區設立後實行的製度、政策和法律，以香港特別行政區基本法為(wei) 依據。”此外，香港特別行政區首任行政長官董建華先生在提出辭職後當選為(wei) 全國政協副主席，這樣的安排和實踐已經成為(wei) 中國憲法實踐中的重要的憲法慣例，等等。這些基本製度和實踐為(wei) 理解香港特別行政區行政長官憲製角色提供了生動而豐(feng) 富的例證，現行憲法在特別行政區當然具有法律效力，因此，行政長官的憲製角色既要放在特別行政區來理解，也要放在憲法所確立的國家基本製度中來認識。

（二）行政長官的職權與(yu) 行政主導原則

香港基本法中並沒有明確規定香港的政治體(ti) 製以行政主導為(wei) 基本原則，但是從(cong) 基本法各個(ge) 部分的規定來看，特別是對於(yu) 行政長官職權以及與(yu) 其他機關(guan) 關(guan) 係的規定，行政主導的的原則得到了較為(wei) 充分的體(ti) 現。肖蔚雲(yun) 教授就指出，行政主導是起草香港基本法政治體(ti) 製時的一個(ge) 指導原則，也是保持了1997年前香港原有政治體(ti) 製中行之有效的特色，這有利於(yu) 提高行政工作效率。這種行政主導作用具體(ti) 表現在行政長官具有香港特別行政區首長和特別行政區政府首長兩(liang) 重身份，具有較大的權力，它可以說是一種行政長官製。以行政為(wei) 主導就要依照香港基本法更好發揮以行政長官為(wei) 首的行政的作用。[19]

香港基本法對於(yu) 行政長官的職權所做的較為(wei) 廣泛的規定主要體(ti) 現在第48條之中。在基本法所規定的這些廣泛的職權中，有的是行政長官作為(wei) 特別行政區首長和特別行政區的代表而享有的，有的是其作為(wei) 特別行政區行政機關(guan) 的首長而享有的。除了這一條的規定，香港基本法“行政長官”這一章節的其他條款也有關(guan) 於(yu) 行政長官職權的內(nei) 容，比如，行政長官如認為(wei) 立法會(hui) 通過的法案不符合香港特別行政區的整體(ti) 利益，可在三個(ge) 月內(nei) 將法案發回立法會(hui) 重議（第49條）；行政長官如拒絕簽署立法會(hui) 再次通過的法案或立法會(hui) 拒絕通過政府提出的財政預算案或其他重要法案，經協商仍不能取得一致意見，行政長官可解散立法會(hui) （第50條）；行政長官在立法會(hui) 拒絕批準政府提出的財政預算案時可向立法會(hui) 申請臨(lin) 時撥款（第51條）；由行政長官從(cong) 行政機關(guan) 的主要官員、立法會(hui) 議員和社會(hui) 人士中委任行政會(hui) 議的成員，並決(jue) 定其任免（第55條）；主持行政會(hui) 議（第56條）等。應該說，基本法中關(guan) 於(yu) 行政長官權力廣泛的規定為(wei) 行政主導的實現提供了製度基礎和前提條件。從(cong) 基本法關(guan) 於(yu) 行政權和立法權的配置來看，香港特別行政區政治體(ti) 製的設計總體(ti) 上是一種“強行政、弱立法”的體(ti) 製。而行政長官所擁有的解散立法會(hui) 的權力，以及對於(yu) 立法會(hui) 議案的提出和法案的簽署實質性權力，都讓行政長官在特別行政區的政治體(ti) 製中居於(yu) 相對較為(wei) 優(you) 勢的地位。

但是，從(cong) 實踐的效果來看，這種製度設計並未達到預期的效果，而是被現實的政治操作所改變和“阻擊”。早在2000年香港回歸三周年之際，梁愛詩女士曾指出，過去兩(liang) 年，有些人批評行政立法關(guan) 係不好，其實任何的機製都需要經過一段時期，才可以運作順利。她認為(wei) ，按照“基本法”第62（1）條，行政機關(guan) 負責製定並執行政策，它執行政策時需要按第62（5）條擬定並向立法會(hui) 提出法案擬定並向立法會(hui) 提出法案。她認為(wei) ，法律的製定、修改和廢除的權力在立法會(hui) ，立法會(hui) 提出法律草案受第74條所限製。議員可以提出修訂，但限於(yu) 在原有法案範圍內(nei) ，還要符合基本法，如果修訂適當，政府可以采納修正案，如果修正不合理，政府會(hui) 有誰議員反對，分組投票，確保各階層利益都得到照顧，最後如果政府不能接受的修正案被通過，政府仍可以收回法案，因此，立法主導權屬於(yu) 行政機關(guan) ，但是通過法律的權力屬於(yu) 立法機關(guan) ，正好現實行政立法機關(guan) ，相互配合、相互製衡。她還提出，雖然特區有可行的機製，仍需實施時的經驗，因此初期的政治是無可避免的，隨著更多的會(hui) 議，更多的實例，立法機關(guan) 的管理慢慢地開始建立起來，並希望下一屆議會(hui) 運作能更順利。[20]然而在之後的2003年，特區政府向立法會(hui) 提交了《國家安全條例》草案，但在立法會(hui) 中不能形成足夠的支持票，最後行政長官被迫宣布撤回《國家安全條例》草案，此舉(ju) 不僅(jin) 影響了特別行政區行政機關(guan) 和立法機關(guan) 的之間的信任，也讓行政長官在同時麵對中央政府和特別行政區時施政的困難。在2005年，特區政府向立法會(hui) 提交的《二零零七年行政長官及二零零八年立法會(hui) 產(chan) 生辦法建議方案》，因為(wei) 未能獲得足夠的支持而讓香港回歸後的第一次政改的努力無果而終。[21]今年，特區政府向立法會(hui) 提交的《行政長官普選辦法公眾(zhong) 谘詢報告及方案》，最終在立法會(hui) 也未能獲得通過而讓香港政改進程再次遭遇重大障礙。由於(yu) 這些政府方麵所提出的重要的議案在立法機關(guan) 屢屢遭遇障礙而無法順利過關(guan) ，特別是近年來，立法會(hui) “逢中必反”“逢特區政府必反”的立場和做法幾乎讓“行政主導”原則幾乎淪為(wei) 一種“紙麵上的設想”。

香港特別行政區過去十多年的政治發展進程表明，行政長官的權力在現實的政治過程中遭到削弱和侵襲，行政長官的權威遭到質疑和否定，行政長官的施政受到嚴(yan) 重的牽製，基本法所確立的政治體(ti) 製的行政主導原則未能得到充分落實的趨勢並沒有得到改變，而今，立法擴權、司法能動、行政弱勢的局麵儼(yan) 然已經形成定格。如何推動香港在政治力量的整合並通過實踐來形成新的“憲製性慣例”，讓基本法所涉及的行政主導的政治體(ti) 製發揮出來應有的效果，這是未來特別行政區政製發展的重要課題。對於(yu) 這樣的一種現實，特別行政區前任立法會(hui) 主席範徐麗(li) 泰曾作出如下的評論，現在政府的“行政主導”，不如說是“行政主動”更準確，政府有製定法案、議案的主動權，但是在整個(ge) 社會(hui) 發展的進程中，政府沒有強大的號召力，不能充分發揮引領作用。[22]正是在這個(ge) 意義(yi) 上，我們(men) 說香港特別行政區行政長官的憲製角色依然在發展和變遷之中。

（三）宣誓效忠的製度設計與(yu) 行政長官愛國愛港的基本要求

《香港特別行政區基本法》規定了宣誓效忠製度，其中第一百零四條規定：“香港特別行政區行政長官、主要官員、行政會(hui) 議成員、立法會(hui) 議員、各級法院法官和其他司法人員在就職時必須依法宣誓擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區。”這一規定既是對世界各國任職宣誓製度的通常作法的接受，也是基於(yu) 特別行政區法律地位和行政長官憲製角色本身的必然要求。作為(wei) 中國憲法下所規定的一個(ge) 高度自治的特別行政區，行政長官既是特別行政區的首長和代表，具有領導香港特別行政區政府以及負責執行基本法和依照基本法適用於(yu) 香港特別行政區的其他法律等重要職權，如何向中央政府和特別行政區負責，宣誓效忠製度就是這樣的一個(ge) 基本設計。而宣誓本身也是由行政長官的憲製角色和法律地位所決(jue) 定的，這與(yu) 當下所熱議的行政長官愛國愛港的基本要求之間具有內(nei) 在的一致性。

在港英政府時期，宣誓製度是英國向世界彰顯其占領香港、宣示主權和治權的一種法律形式，也是通過港督對英皇效忠宣誓維護英國對於(yu) 香港實際管治效力的重要一環。《英皇製誥》第3條明文規定，港督上任時必須“按照維多利亞(ya) 女皇陛下在位第三十一、三十二年通過之‘宣誓法’”，“進行效忠宣誓、受任宣誓和司法宣誓。”曆任港督在就職典禮上在首席按察司監誓下，分別宣讀效忠宣誓、受任宣誓及司法宣誓三項誓詞。其中“效忠宣誓”誓詞為(wei) ：“本人，XXX，謹遵法律宣誓：本人必竭誠向女皇伊利沙伯二世陛下及其繼位人效忠。此誓。”“受任宣誓”的誓詞為(wei) ：“本人，XXX，謹此宣誓：本人奉委為(wei) 香港總督，並為(wei) 女皇伊利沙伯二世陛下效力，一定盡忠職守，努力服務。此誓。”“司法宣誓”的誓詞為(wei) ：“本人，XXX，謹此宣誓：在奉委為(wei) 香港總督及其後可能出任宣誓及聲明條例第三附表所指之任何其他司法職位時，定當為(wei) 女皇伊利沙伯二世陛下效力，盡忠職守，努力服務，並遵行香港法律與(yu) 習(xi) 俗，以不懼、不偏、不私、無私、無欺之精神，為(wei) 全體(ti) 民眾(zhong) 主持正義(yi) 。此誓。”通過這樣的宣誓製度，確立了港督效忠英國的法律義(yi) 務，也為(wei) 港督行使職權確定了最為(wei) 根本的施政原則，即無條件服從(cong) 英皇並將其內(nei) 化為(wei) 施政的基本理念，在具體(ti) 的施政活動中不得有損英國國家利益。

在香港回歸過程中，香港特別行政區籌備委員會(hui) 曾於(yu) 1997年5月23日通過了《全國人民代表大會(hui) 香港特別行政區籌備委員會(hui) 關(guan) 於(yu) 香港特別行政區有關(guan) 人員就職宣誓事宜的決(jue) 定》，這是根據香港基本法第104條的規定就宣誓問題做出的專(zhuan) 門決(jue) 定，其中要求：“香港特別行政區行政長官、主要官員、行政會(hui) 議成員、臨(lin) 時立法會(hui) 議員以及終審法院常設法官和高等法院法官在一九九七年七月一日香港特別行政區政府成立暨就職宣誓儀(yi) 式上宣誓就職。”行政長官就職宣誓誓詞為(wei) ：“本人×××（姓名），謹此宣誓：本人就任中華人民共和國香港特別行政區行政長官，定當擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區，盡忠職守，遵守法律，廉潔奉公，為(wei) 香港特別行政區服務，對中華人民共和國中央人民政府和香港特別行政區負責。”香港回歸後，香港特別行政區對回歸前的《宣誓及聲明條例》進行了較大的修改，其中關(guan) 於(yu) 行政長官誓言的規定與(yu) 上述的籌備委員會(hui) 就宣誓問題所做的專(zhuan) 門決(jue) 定中的誓詞基本相同。從(cong) 行政長官就職宣誓的實踐來看，在曆任香港特別行政區行政長官的就職儀(yi) 式上，都是由國家主席或國務院總理來監誓，大部分情況下是行政長官直接向國家主席宣誓。從(cong) 這一做法可以看出，國家在這個(ge) 問題上給予了特別行政區超規格的禮遇，顯示了國家對於(yu) 特別行政區每一屆新政府籌組過程的充分關(guan) 注和高度重視。行政長官通過就職宣誓既表達了行政長官愛國愛港的政治立場，也宣示了中央政府對香港特別行政區的管製權，以及特別行政區和中華人民共和國之間基本的法律關(guan) 係。這是對行政長官憲製角色的確認和表現，也是一種高度政治化的法律實踐。另外，還要進一步明確的是，在憲法和基本法的關(guan) 係這一根本問題上，不可忽視憲法在特別行政區的效力。香港基本法第44條規定：“香港特別行政區行政長官由年滿四十周歲，在香港通常居住連續滿二十年並在外國無居留權的香港特別行政區永久性居民中的中國公民擔任。”這意味著憲法關(guan) 於(yu) 公民基本義(yi) 務的規定對於(yu) 行政長官也具有拘束力，憲法第54條規定：“中華人民共和國公民有維護祖國的安全、榮譽和利益的義(yi) 務，不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為(wei) 。”行政長官的就職宣誓表達了特別行政區和中華人民共和國之間的法律上和政治上的聯係。其作為(wei) 公民要維護祖國的安全、榮譽和利益，而其作為(wei) 行政長官就是要通過其對中央政府和特別行政區負責來體(ti) 現其基本的法律義(yi) 務和政治責任。

三、2017年政製改革與(yu) 行政長官憲製角色之變化

（一）香港政製改革與(yu) 行政長官選舉(ju) 方式的改變

香港回歸之後第三次啟動的政製改革一個(ge) 基本目標就是要在2017年實現行政長官的普選，也就是要修改行政長官的產(chan) 生辦法，當然還包括對立法會(hui) 產(chan) 生辦法進行修改的考慮。香港基本法第45條規定：“香港特別行政區行政長官在當地通過選舉(ju) 或協商產(chan) 生，由中央人民政府任命。”“行政長官的產(chan) 生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個(ge) 有廣泛代表性的提名委員會(hui) 按民主程序提名後普選產(chan) 生的目標。行政長官產(chan) 生的具體(ti) 辦法由附件一《香港特別行政區行政長官的產(chan) 生辦法》規定。”香港基本法附件一“香港特別行政區行政長官的產(chan) 生辦法”第7條規定：“2007年以後各任行政長官的產(chan) 生辦法如需修改，須經立法會(hui) 全體(ti) 議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 批準。”這是香港特別行政區實施行政長官普選最基本的法律依據。2004年4月6日，全國人大常委會(hui) 通過了《關(guan) 於(yu) 〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉附附件一第七條和附件二第三條的解釋》，其中提出：“上述兩(liang) 個(ge) 附件中規定的二00七年以後各任行政長官的產(chan) 生辦法、立法會(hui) 的產(chan) 生辦法和法案、議案的表決(jue) 程序‘如需’修改，是指可以進行修改，也可以不進行修改。”在此基礎上，全國人大常委會(hui) 進一步完善並確立了修改附件一和附件二相關(guan) 條文的基本程序，即“是否需要進行修改，香港特別行政區行政長官應向全國人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 提出報告，由全國人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 依照香港基本法第45條和第68條規定，根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則確定。修改行政長官產(chan) 生辦法和立法會(hui) 產(chan) 生辦法及立法會(hui) 法案、議案表決(jue) 程序的法案及其修正案，應由香港特別行政區政府向立法會(hui) 提出。”這一解釋確立了著名的“香港政改五部曲”的基本法律淵源，這是全國人大常委會(hui) 在基本法解釋過程中對於(yu) 基本法實施程序的一個(ge) 完善。

2004年4月26日，全國人大常委會(hui) 又通過《全國人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 關(guan) 於(yu) 香港特別行政區2007年行政長官和2008年立法會(hui) 產(chan) 生辦法有關(guan) 問題的決(jue) 定》，其中認為(wei) ，“香港社會(hui) 各界對於(yu) 2007年以後行政長官和立法會(hui) 的產(chan) 生辦法如何確定仍存在較大分歧，尚未形成廣泛共識。在此情況下，實現香港基本法第四十五條規定的行政長官由一個(ge) 有廣泛代表性的提名委員會(hui) 按民主程序提名後普選產(chan) 生…的條件還不具備。”並作出決(jue) 定：2007年香港特別行政區第三任行政長官的選舉(ju) ，不實行由普選產(chan) 生的辦法。在此前提下，2007年香港特別行政區第三任行政長官的具體(ti) 產(chan) 生辦法……，可按照香港基本法第四十五條……的規定和附件一第七條…的規定作出符合循序漸進原則的適當修改。

2007年12月29日，全國人大常委會(hui) 通過了《關(guan) 於(yu) 香港特別行政區2012年行政長官和立法會(hui) 產(chan) 生辦法及有關(guan) 普選問題的決(jue) 定》，其中確定了行政長官的“普選時間表”：“2012年香港特別行政區第四任行政長官的具體(ti) 產(chan) 生辦法…可以作出適當修改；2017年香港特別行政區第五任行政長官的選舉(ju) 可以實行由普選產(chan) 生的辦法”。其中還特別重申了“香港政改五部曲”。2010年8月28日，全國人大常委會(hui) 批準了香港特別行政區行政長官及立法會(hui) 產(chan) 生辦法修正案，2012年選舉(ju) 第四任行政長官人選的選舉(ju) 委員會(hui) 將由原來的800人增加至1200人，四大界別以相同比例增加委員的名額，不少於(yu) 150名的選舉(ju) 委員可聯合提名行政長官候選人，每名委員隻可提出一名候選人。2013年12月4日至2014年5月3日，香港特別行政區政府啟動了實現“雙普選”目標的前期法律程序，就2017年行政長官和2016年立法會(hui) 產(chan) 生辦法進行為(wei) 期5個(ge) 月的公眾(zhong) 谘詢。2014年7月15日，行政長官梁振英向全國人大常委會(hui) 提交《關(guan) 於(yu) 香港特別行政區2017年行政長官及2016年立法會(hui) 產(chan) 生辦法是否需要修改的報告》，這是香港“政改五步曲”邁出了實質性的第一步，但是之後，全國人大常委會(hui) 所做出的決(jue) 定引發了香港社會(hui) 激進政治力量的持續不斷的杯葛和反對。2015年6月18日，特區政府提交的以實現行政長官普選為(wei) 基本目標的政改方案在立法會(hui) 被否決(jue) ，70名議員中有28名議員投反對票。

（二）他山之石：法國1962年總統選舉(ju) 方式的變化

根據法國1958年製定的第五共和憲法第6條和第7條的規定，共和國總統任期7年，由選舉(ju) 團選舉(ju) 產(chan) 生，選舉(ju) 團包括議會(hui) 議員、省議會(hui) 議員、海外領地議會(hui) 議員，以及由市鎮議會(hui) 所選出的代表。共和國總統的選舉(ju) 方式采取兩(liang) 輪多數投票製，即在第一輪投票中采用絕對多數製。如果第一輪投票沒有結果，共和國總統在第二輪投票中根據相對多數製選出。這樣的一種通過龐大的選舉(ju) 團選舉(ju) 總統的方式在1962年通過公民投票修改憲法的辦法進行了修改。

關(guan) 於(yu) 法國總統的憲法角色，戴高樂(le) 一貫主張：“法國最高的和永久的利益必須首先從(cong) 國家元首身上得到保證”，而這“唯一的辦法是由人民來選舉(ju) 共和國的總統”。因此，1962年法國憲法修改其實是戴高樂(le) 關(guan) 於(yu) 第五共和憲政體(ti) 製設計的重要一環。戴高樂(le) 自己在其《希望回憶錄》中吐露了這次憲法修改的基本動因和策略，他承認在1946年的貝葉演說和後來的1958年由他主持的製憲過程中，並沒有提出國家元首必須由普選產(chan) 生，他也曾主張總統由基礎廣泛的屬於(yu) 全國範圍的選舉(ju) 團選出。但是，這樣的做法其實是一種富有謀略的政治過程，他寫(xie) 道，“其實，我當時是認為(wei) 最好不要畢其功於(yu) 一役。在我決(jue) 定向全國要求把政權從(cong) 政黨(dang) 的控製下拯救出來，由總統而不是由國會(hui) 作為(wei) 權力和政策的源泉時，我就認為(wei) ，最好還是暫緩完成這項巨大的改革”，“等到新憲法的實踐證明最高權威按照憲法掌握政權並不會(hui) 產(chan) 生獨裁的時候，才是向人民建議徹底改革的時機。我一開始就有親(qin) 自擔當國家元首職責的意圖。由於(yu) 過去的曆史和現今的環境，由於(yu) 我所擔負的任務，我上台的方式不過是一種無足輕重的形式而已。但是，考慮到今後，我決(jue) 定在七年任期屆滿之前把這方麵的製度建立起來”。[23]但是，通過公民投票對憲法進行修改是根據憲法第11條賦予總統的特權，戴高樂(le) 認為(wei) 總統選舉(ju) 方式的修憲提議涉及“公共權力的組織”，當然，這樣的主張並非完全的無可置疑，因為(wei) ，憲法第89條精確地規定了修憲程序，通過公民投票方式來進行修憲不是不可以，但是必須得到議會(hui) 的一致同意。而議會(hui) 應該是不可能對這樣的修憲提議表示支持的，戴高樂(le) 估計對於(yu) 這一提議有“2/3的國民議會(hui) 議員和9/10的參議院議員是無論如何不會(hui) 接受的”，於(yu) 是隻有走公民投票這一招險棋。

這一次公民投票的時間是1962年10月28日，投票的結果是，在法國本土有1200多萬(wan) 人投讚成票，790多萬(wan) 人投反對票，總體(ti) 來看，讚成票占有效選票的62%，反對票占38%。[24]這一法律草案在公民投票中獲得了通過，即1962年11月6日的公投立法。這實際上是實現了對1958年憲法第6條和第7條，以及1958年11月7日關(guan) 於(yu) 總統選舉(ju) 的n 58-1064組織條例進行修改，其主要目標是實現共和國總統的選舉(ju) 方式的改變，將原來“共和國總統由議會(hui) 議員、省議會(hui) 議員、海外領地議會(hui) 議員以及市議會(hui) 選出的代表組成的選舉(ju) 團選舉(ju) 產(chan) 生”修改為(wei) “共和國總統由直接的、普遍選舉(ju) 產(chan) 生”。這一次憲法修改是第五共和憲法發展過程中最有爭(zheng) 議的一次修改，也是最為(wei) 重要的一次修改。之所以說這是最有爭(zheng) 議的一次修改，是因為(wei) 這次修改不僅(jin) 僅(jin) 引發了內(nei) 閣的嚴(yan) 重危機，並最終導致國民議會(hui) 根據憲法的規定啟動了彈劾程序。之所以說這一次憲法修改最為(wei) 重要，是因為(wei) 它改變了第五共和憲政體(ti) 製的原始設計，真正地讓法國第五共和從(cong) 議會(hui) 製轉向半總統製半議會(hui) 製，使得法國第五共和的憲政體(ti) 製能夠與(yu) 其曆史傳(chuan) 統相結合，在與(yu) 基本的民主理念不相背離的同時，又能確立總統的權威和權力正當性基礎。

就這次公民投票的時機和背景來看，1962年初，阿爾及利亞(ya) 戰爭(zheng) 已接近尾聲，一些政黨(dang) 對歐洲經濟一體(ti) 化和大西洋軍(jun) 事一體(ti) 化進行嚴(yan) 厲批評，並且也得到了一些盟國政府的支持，1962年4月，富歇爾計劃談判破裂，戴高樂(le) 的歐洲政策遭到了一些議員的譴責。5月17日，美國總統肯尼迪譴責法國。而阿爾及利亞(ya) 問題的解決(jue) 讓一些議員失去了權力基礎，又引發了議會(hui) 中的一些抗議……種種跡象表明，戴高樂(le) 及其政府在諸多問題上正在麵臨(lin) 著被動，而隨著法國從(cong) 阿爾及利亞(ya) 順利脫身，各種政治力量又開始尋找新的戰鬥機會(hui) 。8月22日，戴高樂(le) 有驚無險地躲過了在Petit-Clamart的暗殺，他認為(wei) 這是一個(ge) 有利的“戰機”。於(yu) 是，8月29日，戴高樂(le) 通知內(nei) 閣“準備建議修改憲法，以確保政權的持續性”。9月12日，戴高樂(le) 向國務會(hui) 議提出了關(guan) 於(yu) 共和國總統由直接選舉(ju) 產(chan) 生的公民投票法案。戴高樂(le) 認為(wei) ，憲法第3條第1款規定，國家主權屬於(yu) 人民，人民通過其代表或公民投票來行使國家主權，而憲法第11條規定，共和國總統可以將涉及公共權力機構的組織、國家的經濟、社會(hui) 與(yu) 促進公共服務或授權批準國際條約方麵的法律草案提交公民投票表決(jue) ，而選舉(ju) 共和國總統顯然是一件關(guan) 於(yu) 公共權力組織的事項。9月20日，他在電視講話中向全法國人民解釋其憲法改革的計劃，提出“我們(men) 體(ti) 製的關(guan) 鍵問題是，要有嚴(yan) 格製度，由法國人民的理智和情感來選定總統，作為(wei) 國家的元首和法國的引路人”。“為(wei) 了使總統內(nei) 閣有效地承擔這樣的任務，他必須明確地得到全國的信任。”“采取最民主的途徑，即公民投票的途徑，這是憲法簡單明了地規定了的：‘共和國總統可以采取公民投票的方法向全國提出任何法律草案’”。

對於(yu) 戴高樂(le) 修改憲法的主張，反對派給予了激烈的批評，主要是集中在這次憲法改革所選擇的程序問題上。事實上，國會(hui) 兩(liang) 院的議員們(men) 大部分都是不願意自動地放棄他們(men) 手中所掌握的選舉(ju) 共和國總統的權力的，何況繞開憲法第89條關(guan) 於(yu) 憲法修改程序的規定，直接地訴諸於(yu) 憲法第11條所規定的公民投票，對於(yu) 第五共和憲法來說，這本身也是極具危險的舉(ju) 動。向來政治立場比較模糊的參議院議長斯滕.莫奈維爾在9月30日對此進行了激烈的反擊，他認為(wei) 政府的做法是“預謀策劃、為(wei) 所欲為(wei) 、居心叵測和肆無忌憚地違反憲法”。[25]他還特別地指出，如果使用憲法第11條來進行憲法修改，這無疑就是對憲法的一次背叛，那麽(me) ，“不信任案就是一個(ge) 直接的、合法的，憲法的答複。”[26]

蓬皮杜總理根據戴高樂(le) 的指示起草憲法修改的草案，該草案按照慣例被提交給最高行政法院進行審查，最高行政法院則對於(yu) 政府的修憲建議也提出了保留意見以示反對，並且將其秘密的討論和表決(jue) 結果泄露給媒體(ti) 。戴高樂(le) 對此格外的震怒，於(yu) 是隨即在10月2日批準了召集公民投票的法令和法律草案，並於(yu) 10月3日公布於(yu) 政府公報。戴高樂(le) 在10月20日還向國會(hui) 遞交了一個(ge) 谘文說明其做出修憲決(jue) 定的理由，而國會(hui) 早已經按耐不住，並於(yu) 10月4日通過了對政府的彈劾案。[27]國民議會(hui) 的480名議員中有280名投了讚成票，達到了法定的絕對多數，彈劾案在國民議會(hui) 通過，剛剛上任不久的蓬皮杜總理隻好於(yu) 10月6日向戴高樂(le) 總統提出辭職，而戴高樂(le) 則讓蓬皮杜繼續行使總理的職權，並按照憲法規定的程序在禮貌性地谘詢兩(liang) 院議長意見。之後，便於(yu) 10月10日公布了解散國民議會(hui) 重新進行議會(hui) 選舉(ju) 的決(jue) 定。因為(wei) 修憲的內(nei) 容和程序的選擇而引發如此激烈的政治衝(chong) 突，這無疑已經構成了法國第五共和的又一次“憲法危機”，可以說，這一危機可謂是空前絕後，因為(wei) 不但在以前法國憲法修改過程中沒有出現過的，在此之後的憲法修改也沒有引發過如此嚴(yan) 重的法律後果。需要特別提及的是，這一次公民投票還引發了憲法委員會(hui) 的一次合憲性審查，即在公民投票結束之後，修憲法案正式公布之前短暫的間歇，參議院議長莫奈維爾又啟動了最後的一招——根據憲法第61條的規定將該修憲法案提交給憲法委員會(hui) 進行合憲性審查，要求憲法委員會(hui) 對於(yu) 公投立法的合憲性進行審查。憲法委員會(hui) 在其裁決(jue) 中采取了保守的立場，即以狹義(yi) 解釋的方法，拒絕對於(yu) 在公民投票中通過的法律的合憲性進行判斷因此，這最終讓這場1958年憲法誕生以來最為(wei) 嚴(yan) 重的憲法危機得以化解。[28]

這次憲法修改的直接結果是改變了總統的選舉(ju) 方式，但是從(cong) 長遠的影響來看，總統選舉(ju) 方式改變為(wei) 普遍直接選舉(ju) 產(chan) 生增加了總統權力的合法性和權威性，因為(wei) 總統的權力基礎來源於(yu) 法蘭(lan) 西人民直接的授權，比國民議會(hui) 議員和參議院議員要更為(wei) 廣泛，同時，也大大地擴展了總統的權力，使得總統在第五共和憲政體(ti) 製中的角色更加的重要和突出，“雙首長製”的架構和輪廓日益明顯，除了在“共治時期”之外，總理幾乎完全地聽命於(yu) 總統，甚至可以隨時被總統要求辭職。從(cong) 這個(ge) 意義(yi) 上，通過1962年的這一次憲法修改，法國第五共和的憲政體(ti) 製獲得了“第二次再生”的機會(hui) 。

（二）行政長官普選對其憲製角色的影響評估

2013年11月12日，香港特區基本法委員會(hui) 主任李飛22日在香港重申了“三個(ge) 堅定不移”：中央對2017年行政長官實行普選的立場是堅定不移的，行政長官普選辦法必須符合香港基本法的規定和全國人大常委會(hui) 決(jue) 定的立場是堅定不移的，行政長官必須由愛國愛港的人擔任的立場是堅定不移的。他同時也指出，中央政府、香港特區行政長官和政府落實行政長官普選的立場是堅定的。處理香港普選問題既是特區的責任，也是中央的責任。在香港落實行政長官普選，既有中央的權力，也有香港特區的權力。李飛在其講話中指出，行政長官和特區政府具有重要的憲製角色，他還對行政長官的憲製角色又進行了闡述：香港行政長官普選有一個(ge) 特殊的地方，這就是香港是中國的一個(ge) 地方行政區域，直轄於(yu) 中央人民政府，行政長官必須由中央人民政府任命，對中央人民政府和香港特區負責。這決(jue) 定了行政長官必須由愛國愛港人士擔任。行政長官是一個(ge) 政治機構、政治職位，對擔任這個(ge) 職位的人有政治要求，是理所當然的。根據基本法的規定，香港特區實行高度自治，相比其他地方政府，香港特區得到中央的更大授權，因此，中央需保留行政長官的實質任命權。此外，行政長官作為(wei) 香港特區首長和特區政府首長，是香港特區的重要政治機構，也是中央與(yu) 香港特區關(guan) 係的樞紐。

正因為(wei) 香港特別行政區行政長官具有重要的憲製角色，香港本地各方政治力量對於(yu) 這個(ge) 職位的產(chan) 生方式都給予了高度關(guan) 注和熱烈的討論，而且各持己見，爭(zheng) 議和分歧甚大。從(cong) 目前的情況來看，剛剛結束的這一輪政改無果而終，各方的努力暫告一個(ge) 段落，行政長官普選目標在短期內(nei) 幾乎已經沒有實現的可能，未來的香港政府何時再重啟政改進程還無法確定。現在，要考察的是如果行政長官普選目標得以實現，經過“一人一票”的選舉(ju) 過程，行政長官的憲製角色是否會(hui) 有所改變？行政長官所領導的行政機關(guan) 和立法機關(guan) 之間的關(guan) 係是否會(hui) 因為(wei) 普選行政長官而帶來二者之間關(guan) 係的改變和調整？從(cong) 長遠來看，香港未來政製改革的進程是否會(hui) 因行政長官普選目標的實現而逐漸平緩？周期性的普選行政長官將會(hui) 給香港政治生態帶來什麽(me) 樣的變化？而這樣的改變又會(hui) 對香港社會(hui) 整體(ti) 麵貌帶來什麽(me) 樣的影響？等等，這些都是需要應對和思考的。

首先，普選行政長官給將給行政長官施政帶來更大的合法性，這是普選行政長官所帶來的最為(wei) 重大的改變。行政長官當選的最終決(jue) 定權從(cong) 現在的1200名選舉(ju) 委員組成行政長官選舉(ju) 委員會(hui) 轉移到數百萬(wan) 選民的手中，這一方麵讓行政長官在香港憲政體(ti) 製架構中獲得了更大的權威，消除了社會(hui) 上所存在的對於(yu) “選舉(ju) 委員會(hui) 選舉(ju) 是小圈子選舉(ju) ”的詬病，另一方麵也為(wei) 行政長官未來的施政提供堅實的基礎，使得行政長官的政策和理念更容易獲得香港選民的理解和支持。行政長官在7月15號向全國人大常委會(hui) 提交的《關(guan) 於(yu) 香港特別行政區2017年行政長官及2016年立法會(hui) 產(chan) 生辦法是否需要修改的報告》中就提出，“就普選行政長官方式，有相對較多意見認為(wei) 應舉(ju) 行兩(liang) 輪投票，以增加當選人的認受性；但亦有部分意見認為(wei) 應隻舉(ju) 行一輪投票，以簡單多數製選出行政長官當選人。”應該說，能夠認識到兩(liang) 輪多數投票製的優(you) 勢，的確顯示了各方獨到的政治眼光，相比較而言，這種方式更有助於(yu) 產(chan) 生穩定的政治多數，而簡單多數當選的行政長官如果得不到有利的政治力量的支持，就容易出現施政困難、椅子空轉的局麵。

其次，普選行政長官目標的實現在很大程度上會(hui) 改變行政長官合法性的來源，而這種改變可能會(hui) 帶來一個(ge) 新的問題，那就是在中央政府的任命權和香港特別行政區選民的選擇權之間可能會(hui) 產(chan) 生不一致的問題。中央政府提出要堅持以愛國者為(wei) 主體(ti) 的“港人治港”，行政長官必須符合愛國愛港的基本要求，要由愛國者來作為(wei) 未來的行政長官。如何能夠保證香港基本法所規定的行政長官最終要由“普選產(chan) 生的目標”得以落實，但同時又要能夠找出一個(ge) 辦法，確保普選產(chan) 生的行政長官能夠符合中央政府所提出的“愛國愛港”要求，這在今天的的香港的確是一個(ge) 具有難度和挑戰的政治實踐。目前，中央政府主要是從(cong) “守好前門”的角度來進行應對，防止出現行政長官的位置“失守”的不利結果，這就是通過一個(ge) 具有廣泛代表性的提名委員會(hui) 按照民主程序來遴選行政長官候選人，現在香港的一些爭(zheng) 議和反對聲音也主要是針對提名委員會(hui) ，諸如政黨(dang) 提名、公民提名等主張都是要繞開提名委員會(hui) 。與(yu) “守好前門”相比，“守好中門”相對難度較大，而且不保險，而“守好尾門”更是容易帶來“憲製危機”，因為(wei) ，中央如果動用實質的任命權，否決(jue) 了在投票中出線的參選人，這實際上就將中央放在了與(yu) 香港幾百萬(wan) 選民相對立的位置，即便是重新開始新的選舉(ju) 也依然無法化解既有的“憲製危機”，而且還可能會(hui) 加重這一危機。正是在這個(ge) 意義(yi) 上，需要重新認識和評估提名委員會(hui) 的設計本身所具有的憲法意義(yi) 和憲法價(jia) 值。正如全國人大常委會(hui) 法製工作委員會(hui) 副主任張榮順在政改簡介會(hui) 上發言時指出，行政長官普選時，由一個(ge) 有廣泛代表性的提名委員會(hui) 來提名候選人的製度，有利於(yu) 香港的長期繁榮穩定，把憲製風險降到最低，可以說是一項偉(wei) 大的政治發明，具有開創性的意義(yi) 。[29]鑒於(yu) 選舉(ju) 委員會(hui) 是和普選目標結合在一起規定於(yu) 基本法之中，因此，其合法性與(yu) 合憲性不容置疑和否定，在實踐中也不容通過其他方式來變相的改變或繞行，而是應該通過適當的方式將其予以落實，以達到既預防和化解憲製危機的考慮，又能夠滿足實現普選基本目標的效果。

再次，普選需要行政長官擁有穩定的政黨(dang) 或政治力量支持，由此催化香港本土政治力量的重新整合。當下香港的政治生態是一種“沒有執政黨(dang) 的政黨(dang) 政治”，各種政黨(dang) 並非製定政策權力的政治組織，其主要功能是影響、監督和製衡政府，代表和反應社會(hui) 上不同的聲音和利益，而且，這種政治生態還很難說是一種短暫的、帶有過渡性的政治現象，還是一種長期的政治現象。[30]行政長官普選目標的實現及其實施過程對於(yu) 香港各政黨(dang) 和政治力量的存在和發展影響是顯而易見的。由於(yu) 行政長官的選舉(ju) 是一種多選一的模式，一些弱勢政治力量的生存空間可能會(hui) 被壓縮。同時，普選行政長官與(yu) 普選立法會(hui) 目標實現之後，香港的民主政治進程進入新常態，周期性的選舉(ju) 將成為(wei) 決(jue) 定香港政治生態的一個(ge) 重要因素，從(cong) 長遠來看，行政長官的選舉(ju) 與(yu) 立法會(hui) 的選舉(ju) 周期應該逐漸趨近，二者不宜間隔時間太長，否則如果行政長官的支持者和立法會(hui) 的多數派之間彼此的分離，容易造成行政長官施政的困難，要避免出現香港版的“左右共治”現象的出現。

還有，普選行政長官目標的實現為(wei) 香港民主進程加速，但是民主本身為(wei) 行政長官施政帶來新的挑戰，即民主過程可能為(wei) 香港社會(hui) 帶來更為(wei) 理性的政治環境，但也可能會(hui) 導致香港社會(hui) 政治生態的惡化，甚至導致香港社會(hui) 在政治上的進一步分裂。因此，未來香港政製改革的進程是否會(hui) 因行政長官普選目標的實現而逐漸趨於(yu) 平緩，在某種意義(yi) 上還不能完全有定數。另外，行政長官普選目標的實現並不能當然帶來香港社會(hui) 民生問題的解決(jue) 。不管是新的候選人謀求選舉(ju) 的成功還是在任的行政長官謀求連任，其所提出的施政方針和政策將更多的從(cong) 解決(jue) 選民當下的問題來出發，否則其製定的選舉(ju) 策略就不能夠切中選民的心理，其所提出的選舉(ju) 口號也不能讓選民的內(nei) 心產(chan) 生共鳴，其所組織的選舉(ju) 活動也就難以達到預想中的效果。當選的行政長官直接麵對幾百萬(wan) 選民及其背後複雜困難的社會(hui) 問題，在行政長官和香港社會(hui) 民眾(zhong) 之間會(hui) 形成新的互動關(guan) 係，而周期性的選舉(ju) 會(hui) 給香港未來的發展帶來更大的變數。特別是在複雜的國際政治環境中，香港作為(wei) 一個(ge) 國際化的大都市，其內(nei) 部的政治穩定和社會(hui) 發展將更加容易受製於(yu) 外部的幹預和影響，這也是考察和理解行政長官的憲製角色時必須考慮的基本因素。

【注釋】

[1] 義(yi) 律公告可以被看做是香港政製的最早文件，但由於(yu) 不是英國皇室或政府發布，因而是非正式的。參看，李昌道：《香港政治體(ti) 製研究》，上海人民出版社1999年版，第2頁。

[2] 蔡思行：《香港史100件大事》上，中華書(shu) 局2012年版，第52-53頁。

[3] 蔡思行：《香港史100件大事》上，第53頁。

[4] 參見白嘉時：《政府的根基》，《政府與(yu) 民眾(zhong) 》，香港政府印務局1962年版，第2頁。

[5] 李昌道：《香港政治體(ti) 製研究》，第1頁。

[6] 李昌道：《香港政治體(ti) 製研究》，第116頁。

[7] 參見白嘉時：《政府的根基》，《政府與(yu) 民眾(zhong) 》，第2頁。

[8] 劉曼容：《港英政府政治製度論（1841-1985）》，社會(hui) 科學文獻出版社2001年版，第41-42頁。

[9] [英]邁因納斯：《香港的政府與(yu) 政治》，上海翻譯出版公司1986年版，第1頁。

[10] 劉曼容：《港英政府政治製度論（1841-1985）》，第305-314頁。

[11] 劉兆佳：《香港的獨特民主路》，香港商務印書(shu) 館2014年版，第54頁。

[12] 蔡思行：《香港史100件大事》下，第26頁。

[13] 參看蔡思行：《香港史100件大事》下，第124-129頁。

[14] 張連興(xing) ：《香港二十八總督》，朝華出版社2007年版，第383頁。

[15] 李昌道：《香港政治體(ti) 製研究》，第120頁。

[16] 強世功：《政製發展之謎》，《讀書(shu) 》2008年第10期。

[17] 梁振英：《要調查中國有無違反<中英聯合聲明>是自己不懂<聲明>》，中國新聞網，https://www.chinanews.com/ga/2015/04-04/7185090.shtml。

[18] 徐斌：《香港行政長官憲製地位研究——從(cong) <基本法>彈劾條款切入》，《政治與(yu) 法律》2014年第6期。

[19] 肖蔚雲(yun) ：《論香港基本法的十項關(guan) 係》，《論香港基本法的三年實踐》，法律出版社2001年版，第2-3頁。

[20] 《梁愛詩司長致詞》，《論香港基本法的三年實踐》，第4頁。

[21] 參見《港府就政改方案作調整 曾蔭權籲以民意為(wei) 依歸》，中國網，https://www.china.com.cn/zhuanti2005/txt/2005-12/20/content_6066417.htm。

[22] 張力平：《範徐麗(li) 泰：“港人治港”高並不排除政黨(dang) 治港》，香港《紫荊》2004年第11期。

[23] 戴高樂(le) ：《希望回憶錄》，中國人民大學出版社2005年版，第268-269頁。

[24] Date : 28 octobre 1962; Objet : « Approuvez-vous le projet de loi soumis au peuple français par le président de la République et relatif à l'élection du président de la République au suffrage universel ? ».

[25] [法]雅克·夏普薩爾、阿蘭(lan) ·朗斯洛：《1940年以來的政治生活》，全康康等譯，上海譯文出版社1981年版，第470頁。

[26] 吳國慶：《戰後法國政治史》，社會(hui) 科學文獻出版社2004年版，第175頁。

[27] [法]雅克·夏普薩爾、阿蘭(lan) ·朗斯洛：《1940年以來的政治生活》，第470頁。

[28] 參看李曉兵：《論法國憲法委員會(hui) 合憲性審查實踐的創造性》，《東(dong) 嶽論叢(cong) 》2008年5期。

[29] 參見《張榮順：提委會(hui) 有利共識政治》，香港《大公報》2014年9月2日。

[30] 劉兆佳：《回歸後的香港政治》，第160頁。

責任編輯：葛燦