“拉布倒逼剪布”的多重危害

作者：田飛龍

來源：作者授權 伟德线上平台 發布

           原載於(yu)  香港《大公報》2016年2月4日

時間：孔子二五六七年歲次丙申正月初八日丁卯

           耶穌2016年2月15日

香港立法會(hui) 的常規審議已陷入“拉布—剪布”的惡性循環，是令政府、良知議員及社會(hui) 公眾(zhong) 痛心疾首的“纏死戰”。由於(yu) 反對派議員將“拉布”發展為(wei) 一種主要甚至唯一的政治製衡武器，而基本法體(ti) 製下的民主財政又要求“用錢”事項必須經過議會(hui) 同意，這導致政府與(yu) 建製派議員構成了對峙陣營的另一方。在這場以“拉布”戰法對抗“行政主導”的政治博弈中，反對派已經不再關(guan) 心相關(guan) 議案或撥款案的公益屬性及對香港發展的緊要性，而采取了一種“概括性反政府”的不合作立場，從(cong) 程序特權之濫用入手反複狙擊政府提案。

反對派的“拉布”邏輯很簡單：每阻止一次政府提案，就消解了一次政府績效，將政府管治與(yu) 績效預期壓縮至最低，直接打擊特區政府的“績效合法性”，並以此“人為(wei) 事實”作為(wei) 特首與(yu) 特區政府缺乏認受性的直接證據，其根源被歸咎於(yu) 沒有“真普選”。如果說既往的“拉布”是反對派的常規對抗武器以及以2017普選政改為(wei) 中心的造勢行動，那麽(me) 後政改時期的繼續“拉布”則具有政治泄憤和為(wei) “重啟政改”造勢的政治意圖。與(yu) 反對派不斷加碼的“拉布”相對應，來自“行政主導”一方的“剪布”亦不斷升級，惡惡相生。

這種拉鋸戰不能從(cong) 某一次“拉布”或“剪布”的個(ge) 案性勝利來衡量，比如不能以港珠澳大橋撥款或粵深港高鐵撥款是否通過作準據為(wei) 雙方各自喝彩，而需要看到這種拉鋸對基本法確立的香港民主代議政體(ti) 的結構性與(yu) 根源性損傷(shang) 。拉布一方和剪布一方都要看到其對等升級行為(wei) 對民主程序與(yu) 公義(yi) 的可能偏離及危害，從(cong) 而尋求合理的合作與(yu) 妥協形式及空間，重塑立法會(hui) 的整體(ti) 代表性及相對良性的行政立法關(guan) 係。

破壞議會(hui) 代表性

議會(hui) 是民主議事場所，是輸入多元利益與(yu) 意見並形成公共理性與(yu) 公共利益的文明程序。議會(hui) 在民主原理上必然代表公意與(yu) 公益而不是任何個(ge) 別或部分團體(ti) 的特殊利益，其所承載的任何程序在本質目的上必然指向對公意與(yu) 公益的發現、凝煉和保障。議會(hui) 的終極合法性來自於(yu) 議會(hui) 製度而不僅(jin) 僅(jin) 是選民，而議會(hui) 製度是整體(ti) 憲製的有機組成部分，分享著憲法關(guan) 於(yu) 公意與(yu) 公益的積極推定。林鄭司長所謂的議員“憲製性責任”，法理基礎當在於(yu) 此。因此，議員或民意代表在本質上並非具體(ti) 選區選民之直接代表，而是經由合法選舉(ju) 程序產(chan) 生的公意代表，其優(you) 先代表的是整體(ti) 利益而不是特殊的選民利益。這種公意代表觀在18世紀的政治啟蒙思想家柏克和盧梭那裏是根深蒂固的。柏克給布裏斯托選民的回信很精彩地解釋了代表與(yu) 選民的政治關(guan) 係本質。盧梭對可能背離“公意”本質的“眾(zhong) 意”的警惕至今仍有警醒和批判意義(yi) 。香港立法會(hui) 的惡質拉布再次生動展現了“眾(zhong) 意”對“公意”的背離甚至背叛。

魏瑪民主是前車之鑒。由於(yu) 派係林立，利益衝(chong) 突劇烈，多元意見紛繁，議事規則不善，魏瑪議會(hui) 長期議而不決(jue) ，在程序對抗中無所作為(wei) ，議會(hui) 對公意的代表性被多元主義(yi) 政治實踐衝(chong) 擊得七零八落。施米特在《當代議會(hui) 製的思想史狀況》中非常敏銳地觀察到了魏瑪代議民主製對民主與(yu) 公意的實質性背離，觀察到了19世紀所奠立的以辯論和公開性為(wei) 內(nei) 核與(yu) 積極指向的經典議會(hui) 民主精神的衰落。民選的魏瑪議會(hui) 無法識別和服務於(yu) 魏瑪憲法確定的公共利益，其政治後果就是德國經濟社會(hui) 危機不斷惡化，民粹主義(yi) 與(yu) 權威主義(yi) 橫行，議會(hui) 的無能與(yu) 德國國家利益的危機之間產(chan) 生了長久的、不可消解的矛盾衝(chong) 突，其最終結果就是國家要麽(me) 死於(yu) 無休止的議會(hui) 內(nei) 鬥，要麽(me) 其整體(ti) 權威與(yu) 權力背離民主形式而向行政部門集中——曆史悲劇性地選擇了後者，其慘痛邏輯在於(yu) ，行政專(zhuan) 製固然是惡行，但形同無政府狀態的民主僵局乃是極惡。當議會(hui) 的具體(ti) 黨(dang) 派與(yu) 議員首先背叛了民主與(yu) 公意，自我瓦解了議會(hui) 的民主代表性，那麽(me) 其衰亡幾乎是注定的。魏瑪民主之痛，深入政治肌膚。

香港是中國憲法與(yu) 基本法授權下的高度自治政體(ti) ，立法會(hui) 是這一政體(ti) 運作的民主中樞，但今日的惡質拉布與(yu) 議會(hui) 審議美德的實質性崩壞，恰恰是在為(wei) 某種背離民主的“行政專(zhuan) 製”不自覺開辟道路。當立法會(hui) 總是拖住香港公益與(yu) 發展的步伐，總是與(yu) 民意為(wei) 敵時，其實質合法性與(yu) 代表性已經喪(sang) 失，而民眾(zhong) 的忍耐亦有其極限。當最終民意洶湧而心向威權，則“行政專(zhuan) 製”或可能以某種形式與(yu) 麵目被激活，從(cong) 而導致香港民主的結構性倒退。拉布，表麵上是監督和製約政府，但凡事過猶不及，其實質效果相當於(yu) 自廢民主武功。拉布的每一次“成功”實踐，都可能是對香港立法會(hui) 代表性與(yu) 合法性乃至於(yu) 整個(ge) 香港民主體(ti) 製大廈的一次重擊。

損傷(shang) 行政立法關(guan) 係

香港基本法本來確立了“行政主導製”以確保政府施政效率和香港繁榮穩定。為(wei) 兼顧香港民主發展，基本法亦同時確立了立法會(hui) 對行政的有限製衡機製以及基於(yu) “雙普選”的民主化路線。拉布實踐，從(cong) 香港立法會(hui) 成立以來就多有發生，多數以反對派為(wei) 主，偶有建製派進行拉布。拉布及其所倒逼出來的剪布共同造成了對基本法上行政立法關(guan) 係的結構性損傷(shang) 。

我們(men) 觀察到近期政府議案在立法會(hui) 的闖關(guan) 實踐，拉布一方關(guan) 切的是如何重複和翻新程序上的拉布手法以拖延時間造成議案流產(chan) ，剪布一方則關(guan) 注於(yu) 如何優(you) 化議案審議次序及組合強硬闖關(guan) 資源。雙方在多次的拉布與(yu) 剪布博弈中已毫無程序合作意識及信任關(guan) 係可言，而且也無法聚焦於(yu) 議案本身進行實質性討論。在拉布成風的惡劣氛圍下，拉布似乎成了反對派的標準化動作與(yu) 民主秀。

在一個(ge) 貧富分化嚴(yan) 重和仇視官商霸權的開放社會(hui) ，這種行為(wei) 又很可能得到場外部分選民及有傾(qing) 向媒體(ti) 的支持與(yu) 放大。在民選程度不斷擴大的立法會(hui) 選舉(ju) 製度下，這種拉布風氣甚至倒逼建製派議員跟從(cong) ，對政府議案提出各種不同的修正意見。建製派議員在選舉(ju) 壓力下很難與(yu) 政府保持完全的一致。拉布造成了立法會(hui) 內(nei) 部的“劣幣驅逐良幣”效應，造成了行政立法關(guan) 係日益惡化，不僅(jin) 政府與(yu) 反對派議員毫無協商合作的餘(yu) 地，甚至與(yu) 建製派議員亦心生嫌隙，合作有口無心。由於(yu) 香港的“特首不黨(dang) ”原則，特首與(yu) 建製派議員之間無法建立製度性的“管治聯盟”，隻能依賴其他力量之調控進行著不穩定的合作。政府與(yu) 建製派議員的合作形式主要是相互配合進行程序“剪布”，包括政府在議案次序上配合建製派，而建製派則在小組或委員會(hui) 審議程序中利用“議長警察權”反擊惡意拉布及果斷實施剪布。一拉一剪之間，議員和社會(hui) 的注意力幾乎全部消耗在程序上，而實體(ti) 的公益性則很難得到聚焦審議，常常處於(yu) 程序的死角和失焦處。因此，無論拉布成功或剪布成功，都很難直接與(yu) 公益劃上等號。

反噬泛民派根基

事實上，拉布不僅(jin) 陷政府於(yu) 管治死地，亦陷反對派議員於(yu) 政治困頓泥潭。議會(hui) 的程序特權及世界範圍內(nei) 普遍的拉布現象表明，拉布是民主的伴生物，如影隨形，若要根除拉布，隻能廢除議會(hui) 和民主本身。不過，拉布之於(yu) 民主到底是“良性腫瘤”還是“惡性腫瘤”，需要看拉布是否有理及是否被濫用。適時而有理的拉布將成就代議民主和議員的政治佳話，起到製衡政府惡政的憲製性作用。濫用而無理的拉布則成為(wei) 對代議民主及議員本身的絕妙否定和諷刺，是毀壞議會(hui) 與(yu) 民主之民意基礎的政治惡行。

反對派以“泛民”自詡，本應具有對民主原理的透徹理解與(yu) 踐行。奈何在香港政治的特殊生態下，立法會(hui) 內(nei) 拉布議員風光無限，溫和理性之議員無從(cong) 發聲。然而，即便就癡迷拉布的那些議員而言，其不分議題和利害的“概括性拉布”必然是政治上的“殺敵三千，自損八百”，其長期危害將反噬自身，通過選民投票懲罰和公共輿論批判體(ti) 現出來。占中落幕、政改失敗、拉布惡化、管治難為(wei) ，這些政治作為(wei) 很可能作為(wei) 政治負資產(chan) 由反對派議員在2016年秋季的立法會(hui) 換屆選舉(ju) 中消化承受。“票債(zhai) 票償(chang) ”，由香港民意體(ti) 現和做主。因此，一味拉布的議員不僅(jin) 自身政治前途堪憂，而且可能累及香港泛民主派整體(ti) 政治利益。實際上，泛民主派亦已有所反應和切割，比如政改失敗後從(cong) 泛民主派中分化出“第三勢力”作為(wei) 中間力量。這正體(ti) 現了惡意拉布對泛民派政治根基的反噬效應。拉布，隨著其不合理與(yu) 惡意的濫用，已不是泛民派的政治加分項，而是政治重負甚至是政治“雞肋”。

香港管治與(yu) 發展苦於(yu) “拉布”久矣，民眾(zhong) 困頓汲汲不得脫。與(yu) 拉布相反相成的剪布又可能是另一柄刺向香港民主代議肌體(ti) 的利刃。在拉布濫用的條件下，政府與(yu) 建製派合作動用的各種剪布措施有一定的合理性與(yu) 正當性，亦可在其經驗成熟時尋求規則化和製度化，不啻為(wei) 通過議會(hui) 自治行為(wei) 治療惡質拉布的一劑良方。然而，剪布行為(wei) 過於(yu) 關(guan) 注“效率”而可能不經意間犧牲民主代議的正當程序，其密集推行的剪布組合拳在取得一次次場內(nei) 勝利與(yu) 民意喝彩的同時有可能不經意間引導基本法下的“行政主導”走向“行政專(zhuan) 製”。這一趨向有曆史先例，有實踐可能，亦需在維護一國兩(liang) 製與(yu) 基本法的宏觀視野下加以必要的戒備、節製和預防。

 責任編輯：姚遠