香港立法會(hui) 的惡質拉布及其治理

作者：田飛龍

來源：作者授權 伟德线上平台 發布

           原載於(yu) 《當代港澳研究》2014年第3輯，社會(hui) 科學文獻出版社2015年版

時間：孔子二五六六年歲次乙未年六月初十日壬寅

           耶穌2015年7月25日

【內(nei) 容摘要】回歸以來，香港立法會(hui) 開展了日益規範化的代議民主運作，但也伴生了現代民主的惡意拉布現象，出現了程序異化和偏離理性審議的傾(qing) 向，且與(yu) 議會(hui) 之外的社會(hui) 運動和違法抗命呈現惡性互動之勢，對立法會(hui) 的民主審議功能與(yu) 特區政府的管治績效造成嚴(yan) 重負麵影響。立法會(hui) 的惡意拉布既有著現代民主一般發展的階段性特征，亦有著香港代議民主發展起步較晚、基本法體(ti) 製設計突出“行政主導”以及殖民史觀淩駕回歸史觀等複雜的本土實踐性特征。立法會(hui) 拉布在特區管治矛盾和特首普選議題下被進一步激化，成為(wei) 香港改善管治的重要課題。治理思路既在於(yu) 立法會(hui) 議事規則和“剪布”實踐的優(you) 化和對等升級，亦在於(yu) 反思重構香港民主文化根植的曆史與(yu) 政治處境及其理論氣質，從(cong) 而內(nei) 外兼修打造“雙普選”條件下更優(you) 良的特區代議民主政治樣本，突出其內(nei) 部管治效應和外溢示範效應。

【關(guan) 鍵詞】立法會(hui) ；拉布；程序異化；特權；治理

引言：香港立法會(hui) 的“拉布”現象

根據基本法的體(ti) 製設計，香港立法會(hui) 在整體(ti) 管治架構中占據重要地位，對政府財政預算法案及其他重要法案具有嚴(yan) 格的審議與(yu) 否決(jue) 的權力。[1]盡管基本法體(ti) 製具有“行政主導”[2]傾(qing) 向，但隨著立法會(hui) 民主成分的增加和立法會(hui) 泛民議員與(yu) 社會(hui) 性民主運動的協同，立法會(hui) 內(nei) 部逐漸衍生出一種日益惡質化的“拉布”（filibuster）文化，尤其是在2013年以來的特首普選爭(zheng) 議的背景下，拉布文化及其個(ge) 案實踐愈演愈烈，嚴(yan) 重損害了立法會(hui) 的理性審議功能和特區政府的管治權威，造成公共政策無法落實，社會(hui) 公共利益無人守護。香港立法會(hui) 拉布文化的惡質化及其規範治理已成為(wei) 香港基本法實施與(yu) 政府管治改進的重要課題，也是優(you) 化立法會(hui) 內(nei) 部治理與(yu) 理順行政與(yu) 立法關(guan) 係的關(guan) 鍵環節。

在回歸之前，由於(yu) 實行殖民秩序下的總督負責製，立法局與(yu) 行政局成員均不可能對總督形成有效製約，而且立法局主要是谘詢審議機構，缺乏明確而必要的憲製地位和法定職權，不是可製衡行政權的代議機構，故“拉布”現象並不突出。這在港督製下的“行政吸納政治”[3]格局中完全可以理解。更何況，經過150餘(yu) 年的殖民秩序磨合，尤其是經曆“六七”左派暴動之後，香港社會(hui) 在精英整合與(yu) 價(jia) 值認同上已無突出的結構性矛盾衝(chong) 突。回歸之後，香港本地精英麵對的是一種完全不同於(yu) 殖民秩序與(yu) 西方主流政治文化的體(ti) 製，即所謂的“新憲政秩序”[4]，這裏存在“殖民史觀”與(yu) “回歸史觀”的精神衝(chong) 突，更存在“泛民派”（pro-democratic）與(yu) “建製派”（pro-establishment）的長期二元對抗格局，而立法會(hui) 的“功能組別/直選組別”的對分設計及分別點票機製更是鞏固並強化了這些既有分歧。更何況，香港的代議民主政治主要起步於(yu) 1980年代的回歸博弈期間而加速發展於(yu) 末代港督彭定康的“民主直通車”[5]階段，其累積效應正好延期作用於(yu) 回歸之後的立法會(hui) 運作之中。

回歸以來的立法會(hui) 拉布既發生在立法會(hui) 會(hui) 議與(yu) 全體(ti) 委員會(hui) 會(hui) 議上，也發生在財務委員會(hui) 及其下屬小組委員會(hui) 上，而且建製派與(yu) 泛民派都曾運用過拉布策略推動或阻止相關(guan) 議案的通過，但隨著拉布實踐的常態化，泛民派幾乎成為(wei) 拉布行為(wei) 的唯一主體(ti) 。檢索回歸以來的拉布實踐，在立法會(hui) 層麵較為(wei) 顯著和較有社會(hui) 影響的主要有四次：

第一次：1999年3月10日《區議會(hui) 條例草案》二讀。該草案一讀曆經三個(ge) 多月，二讀從(cong) 3月10日下午4時恢複，通宵審讀辯論，至3月11日上午7時三讀通過。該次拉布的顯著特征為(wei) ：通宵開會(hui) ；拉布議員過分積極發言，非拉布議員較多沉默；拉布議員提出多達16項修正案並多次搶先發言；記名表決(jue) 多達35次；民主黨(dang) 議員李永達個(ge) 人表現十分突出。此次拉布實踐對香港立法會(hui) 拉布文化及其個(ge) 案運用起到了重要的開啟與(yu) 示範作用。

第二次：1999年12月1日立法會(hui) 二讀審議解散民選市政局和區域市政局草案，即所謂的“殺局”草案。這一草案由特區政府提出並積極推進，建製派議員護航支持，但票數不足，各政黨(dang) 代表發言完畢，臨(lin) 近表決(jue) 環節，使草案麵臨(lin) 流產(chan) 風險。為(wei) 拖延表決(jue) ，爭(zheng) 取有利表決(jue) 結果，民建聯議員譚耀宗和曾鈺成申請繼續發言，其他建製派議員紛紛加入，導致會(hui) 議一致拖延到晚10點休會(hui) ，當晚無法表決(jue) 。第二日複會(hui) 表決(jue) 時，草擬獲得足夠票數通過，民選之市政局和區域市政局被解散。此次民建聯議員拉布目的是為(wei) 了拖延表決(jue) ，爭(zheng) 取有利票數，不同於(yu) 通常的拉布實踐中拖延表決(jue) 是為(wei) 了程序梗阻，不了了之。可見，拉布作為(wei) 一種程序戰術，可以根據具體(ti) 個(ge) 案情形進行不同的合目的運用。

第三次：2012年5月的《2012年立法會(hui) （修訂）條例草案》審議。此次拉布的焦點是審議表決(jue) 《立法會(hui) 議席出缺安排議案》。人民力量議員黃毓民和陳偉(wei) 業(ye) 就此議案聯合提交1306條修正案，長達2464頁，而社民連的梁國雄亦協力拉布，導致冗長辯論三星期沒有結果。[6]此次拉布呈現出消耗戰特征，而且出現了場內(nei) 拉布與(yu) 場外抗議的聯動態勢，也是香港民主文化的新跡象。此次拉布號稱史上最長拉布，直至5月17日立法會(hui) 主席曾鈺成動用“議長警察權”（《立法會(hui) 議事規則》第92條終結辯論條款）果斷剪布，強製表決(jue) ，有關(guan) 議案才獲得通過。此次拉布創造了某些拉布先例：拉布議員頻繁要求清點參會(hui) 法定人數，並在缺額1名時故意不進入會(hui) 場而導致立法會(hui) 流會(hui) ；數以千計的修正案和長時段發言；議長警察權的動用。作為(wei) 對惡意拉布的一種程序製約，“剪布”開始作為(wei) 一種立法會(hui) 自我治理手段獲得常規化運用。拉布與(yu) 剪布，構成香港立法會(hui) 程序文化的孿生現象。

第四次：2013年4月24日開始的《2013年撥款條例草案》審議。此次拉布的主力是社民連議員梁國雄及人民力量3名議員，目的在於(yu) 無限期拖延表決(jue) 年度撥款議案，逼迫政府提出“全民退休保障”谘詢時間表並安排向每名成年永久性居民派發現金1萬(wan) 元。這是泛民派以拉布為(wei) 武器，逼迫政府調整政策議程，以民生議題捆綁常規撥款議題。拉布議員共提出710項修正案，準確再度開展如2012年那樣的拉布消耗戰。5月13日，立法會(hui) 主席曾鈺成再次做出“剪布”安排，援引法律依據包括《基本法》第73條的立法會(hui) 財政預算法案審議通過職能、第72條第1款的會(hui) 議主持條款以及《立法會(hui) 議事規則》第92條的程序終結條款，定出5月14日下午為(wei) 終結辯論最後期限。撥款草案最終於(yu) 5月21日三讀通過。[7]泛民派議員指責立法會(hui) 主席之“剪布”安排濫用權力及妨害議員言論自由。而再次的剪布實踐亦進一步澄清了立法會(hui) 程序規製的基本法依據和治理規則，導致議員拉布與(yu) 議長剪布之間的製衡機製日益成熟。

除了立法會(hui) 層麵的拉布實踐之外，財務委員會(hui) 及其附屬小組委員會(hui) 的拉布也構成香港立法會(hui) 整體(ti) 拉布文化與(yu) 個(ge) 案實踐的重要組成部分。委員會(hui) 層次的拉布事件，較有影響的包括：第一次，2009年12月至2010年1月的財務委員會(hui) 審議廣深港高速鐵路撥款申請案；第二次，2012年10月至12月7日，財務委員會(hui) 審議“長著生活津貼”議案，社民連議員梁國雄一人發動冗長拉布，要求政府取消該項津貼申請時的資產(chan) 審查規定，最終以政府修改議案、增設社會(hui) 福利署專(zhuan) 職崗位的方式變相通過，遭到泛民派激勵批評[8]；第三次，2012年10月19日財務委員會(hui) 審議民建聯議員葉國謙提出的會(hui) 議程序修正案，旨在對議員提出的議案數目和預告期進行規製，可視為(wei) 對惡意拉布的一種程序製約，但治理拉布的修正案本身即遭到泛民派議員的惡意拉布，提出海量再修正案，導致程序擱置；第四次，2013年四川地震捐款1億(yi) 元的撥款申請案，遭遇議員惡意拉布，拖延長達10日，最後在行政協調之下才勉強過關(guan) ；第五次，2014年新界東(dong) 北開發撥款案，遭遇泛民派惡意拉布，引發新界東(dong) 北團體(ti) 衝(chong) 擊立法會(hui) 事件，最終由財務委員會(hui) 主席吳亮星果斷“剪布”，強製表決(jue) 通過相關(guan) 撥款案。[9]此外，梁振英特首今年在立法會(hui) 講話中遭到的惡意拉布與(yu) 阻撓，也可視為(wei) 立法會(hui) 拉布惡質化以及行政與(yu) 立法關(guan) 係惡化的表征。[10]

申言之，香港立法會(hui) 的惡質拉布現象已然愈演愈烈[11]，這裏既有基本法體(ti) 製設計的結構性原因，也有香港政黨(dang) 政治二元化的淵源，更有香港殖民史觀與(yu) 回歸史觀二元衝(chong) 突的精神背景，如今在特首普選的宏觀政治衝(chong) 突下更引發了拉布實踐的激烈化。與(yu) 拉布同期發展的則是“剪布”規則及其實踐的對應性開展，構成立法會(hui) 拉布治理的重要特征。本文即擬對作為(wei) 民主伴生現象的拉布文化進行曆史追溯，對香港立法會(hui) 拉布的“議場—廣場”互動效應進行關(guan) 聯解析，對拉布規則治理提出針對性政策建議。拉布是民主的伴生物和議員的程序特權，但特權的濫用也將根本偏離並危害民主的理性審議功能，更損及特區政府的管治績效，惡化行政與(yu) 立法關(guan) 係。因而，科學解析拉布原理與(yu) 特征並提出針對性的治理策略，將構成維護一國兩(liang) 製與(yu) 基本法、優(you) 化立法會(hui) 審議理性、改善立法與(yu) 行政關(guan) 係的重要路徑和支撐。

一、特權、程序與(yu) 民主拉布史

拉布是議員特權，也是民主職業(ye) 病。在前民主時代，國家議事大體(ti) 采取的是一種威權主義(yi) 模式，無論是部族長老會(hui) 議，還是君主禦前會(hui) 議，由於(yu) 會(hui) 議主持者往往就是酋長或君主，其道德權威與(yu) 政治權力足以保障會(hui) 議井然有序。中國古代廷議，盡管鼓勵諫議，但作為(wei) 當然“議長”的皇帝可以隨時中斷會(hui) 議，甚至可以當庭杖責敢於(yu) “拉布”的大臣。[12]在當代未完成民主轉型的政治體(ti) 中，古典的威權議事要素有所保留，議會(hui) 由於(yu) 未真正“議會(hui) 化”而保有表麵的和諧及全體(ti) 一致，“拉布”也無可能。因此，如果我們(men) 必定選擇民主，那麽(me) “拉布”似乎無可避免，但這不意味著我們(men) 要禮讚拉布，而是需要凝聚更強的民主價(jia) 值觀和更精致的議事規則來對治這一民主的職業(ye) 病。嚴(yan) 格來講，“拉布”實在是民主發展到一定程度產(chan) 生的程序異化現象，是民主的“肢端肥大症”，從(cong) 而使得治理拉布變成了民主體(ti) 係的一種“減肥”舉(ju) 措。而對於(yu) 未民主化或半民主化政體(ti) ，“拉布”是否出現以及如何開展則成為(wei) 民主發展進步的一個(ge) 經驗指標。因此，絕對不能以“拉布”本身評價(jia) 民主之成熟度，而是要看到“拉布”是民主的伴生物，在弱式民主條件下需要催生甚至強化程序“拉布”，在民主高度發展階段則需要通過更精細的規則治理“拉布”，抑製其程序異化。香港民主顯然已達到這一治理階段。

現代民主史幾乎就是一部“拉布”史，同時也是一部反“拉布”史。拉布在美國是聯邦參議員的特權，被視為(wei) 美國政治言論自由的重要保障，是賦予反對派議員的重要程序武器。從(cong) 曆史表現來看，拉布在美國同樣遭到了濫用，拉布議員常常以連續演講數十小時的方式癱瘓議事程序，而其演講內(nei) 容竟然可以和議題無關(guan) ，比如可以朗誦《聖經》、電話薄等。在二戰後的民權運動時期，南方保守派參議員頻繁“拉布”以阻撓民權法案通過。在加拿大、台灣地區以及香港特區，拉布也不時被作為(wei) 反對派的程序武器來使用。隨著互聯網傳(chuan) 媒時代的到來，拉布更被戲劇化為(wei) 議員對選民的隔空表演，使議會(hui) 民主的審議理性日益落空，議而不決(jue) 。施米特在《當今議會(hui) 製的思想史狀況》中曾嚴(yan) 厲批判了議會(hui) 製是如何從(cong) 19世紀基於(yu) “辯論”和“公開性”的經典狀況墮落演化為(wei) 20世紀政治多元主義(yi) （political pluralism）[13]下的委員會(hui) 體(ti) 製與(yu) 秘密會(hui) 議傳(chuan) 統的[14]，實際上如果增加“拉布”維度的觀察與(yu) 評估，則經典代議製的墮落即使在“辯論”和“公開性”這樣的程序意義(yi) 上亦發生了嚴(yan) 重的異化，當然，這種程序異化可能恰恰是政治多元主義(yi) 之下議會(hui) 體(ti) 製的委員會(hui) 化和秘密會(hui) 議化的結果。

拉布的英文是filibuster，由西班牙語filibustero演化而來，最初含義(yi) 是海盜或劫掠者，含“騎劫”之意。拉布是香港地區的習(xi) 慣譯法，有時也稱為(wei) “冗長演說”或“冗長辯論”，在台灣地區則通常譯為(wei) “阻撓議事”。從(cong) 詞源上即可看出該行為(wei) 的“海盜”淵源以及社會(hui) 公眾(zhong) 對這一行為(wei) 的厭惡。然而，即使社會(hui) 多數人厭惡拉布，但拉布現象和拉布者依然絡繹不絕，為(wei) 什麽(me) 呢？第一，拉布議員隻需要對影響自己當選的少數選民負責，多數人無法決(jue) 定其政治前途，而這正是政治多元主義(yi) 的當然邏輯；第二，拉布的危害與(yu) 威權決(jue) 策的危害相比要小，兩(liang) 害相權取其輕，因而是人類能夠容忍的體(ti) 製之害；第三，辯論是民主理性的本質，因此不宜建立過於(yu) 嚴(yan) 苛的程序規則抑製辯論的形式與(yu) 期限，這就為(wei) 拉布保留了空間；第四，議員具有“代表”性，從(cong) 而享有“代表”這一概念的神學背景以及相應的程序特權，如果完全剝奪這些特權，則整個(ge) 代議製的顯性的理性基礎與(yu) 隱性的神學基礎皆遭廢棄，該體(ti) 製也就喪(sang) 失了存在的基本正當性。

但是，民主職業(ye) 病畢竟也是一種體(ti) 製病，其極端化必然損及民主社會(hui) 的基本價(jia) 值。所以，美國民主史也是一部反“拉布”史。麵對參議員對程序權利的濫用，議事規則的修正就成為(wei) 必要，其焦點在於(yu) 如何設定合理的辯論終結規則。英美數百年議會(hui) 民主的最大財富除了選舉(ju) 之外，就是體(ti) 係化的議事規則，在議員辯論權和議會(hui) 審議理性之間不斷尋求微妙而精致的平衡。每當“拉布”技術前進一步，相對應的“剪布”技術及其規則也將前進一步。可以說，在民主選舉(ju) 實現之後，區分民主優(you) 劣的標準就是議事規則，就是對“拉布”的有效管控以及對審議理性的積極支持。美國在這方麵的豐(feng) 富經驗已凝聚為(wei) 完整的《羅伯特議事規則》（Robert’s Rules of Order)。這是美國羅伯特將軍(jun) 對英美議事規則係統化改造的結晶，1876年出版以來不斷修訂，成為(wei) 廣泛運用於(yu) 美國議會(hui) 審議、民間團體(ti) 決(jue) 策的通用規則。[15]

美國規則有著深刻的英國議會(hui) 史淵源。光榮革命之後的1689年，英國議會(hui) 內(nei) 部出現了一部議事規則匯編《議會(hui) 》（Lex Parliamentaria），對當時市麵上流傳(chuan) 的35部議事學著作進行了整理與(yu) 綜合，初步形成了現代議事規則的基本原則框架，舉(ju) 其要者，包括：（1）單一議題規則，同一時段隻處理一個(ge) 議題，不可偏題或隨意插入其他議題；（2）相反意見優(you) 先發言規則，以確保審議過程呈現最多元的意見，保障意見表達的自由與(yu) 機會(hui) 平等；（3）正方兩(liang) 方分別表決(jue) 規則，使得反方意見亦可獲得獨立表決(jue) 機會(hui) ；（4）禁止人身攻擊規則，確保審議“對事不對人”；（5）議題拆分規則，即如果某個(ge) 議題可以拆分且拆分後更有利於(yu) 討論和表決(jue) ，則議事規則應支持拆分處理；（6）一事不再理規則，即同一議程中對已決(jue) 議題不再審理，除非出現特殊情形。這些初步規則經過殖民者帶入北美，通過殖民地議事實踐而日益完善和豐(feng) 富，最終形成了《羅伯特議事規則》。這些規則是西方議事經驗的凝練，飽含著人類理性審議的智慧，每一個(ge) 精細的規則幾乎都有著發生學上的具體(ti) 實踐情形及其應對技巧。比如，針對議會(hui) 辯論中的偏題和人身攻擊問題，議事規則確立了“麵向主持人發言規則”，即參與(yu) 者之間不能直接辯論，必須麵向主持人進行發言。這一規則雖然細微，但對於(yu) 審議過程的理性推進卻意義(yi) 重大。議事規則的精細化，是治理“拉布”的不二法門。

香港盡管在1842年開始即被納入英國的殖民地係統，但卻不同於(yu) 英國的北美殖民地，後者是以“白人新教徒”為(wei) 主體(ti) 的高度自治，而前者卻長期實行非代議性質的委任總督製，直到回歸過渡期內(nei) 仍然沒有發展出憲製性的自治架構。香港的代議政治架構主要來自於(yu) 回歸談判以來的建製與(yu) 推進，因此曆史相對短暫，經驗亦不充分。立法會(hui) 議事規則盡管亦借鑒了《羅伯特議事規則》的精神與(yu) 架構[16]，但尚不夠精細，尤其是針對拉布的本地經驗還未發展處係統的針對性規則，故其修訂仍當精研《羅伯特議事規則》，吸收西方民主真正的精華，建立香港立法會(hui) 優(you) 化議事程序的更完備規則基礎。

二、“議場—廣場”互動效應與(yu) 香港拉布的惡質化

前已述及，自從(cong) 1999年“拉布”現象出現於(yu) 立法會(hui) 運作中以來，拉布惡質化現象愈演愈烈。2013年12月3日，特區政府開始首輪政改谘詢，既有的管治矛盾以及高度敏感的特首普選議題便成為(wei) 反對派惡意拉布的重要導火索。

2014年5月底，特首梁振英在立法會(hui) 答問程序中遭遇數名“拉布”議員無端打斷及擲物，立法會(hui) 主席曾鈺成援引議長警察權中斷會(hui) 議。事後，香港各界反應激烈。多次“拉布”的議員梁國雄堅持“拉布有理”，亦有評論者援引台灣以及其他民主政體(ti) 之“拉布”先例佐證之。然而，主流意見已開始積極反思“拉布”的民主正當性並尋求加以價(jia) 值觀和議事規則的雙重製約。

所謂“拉布”就是阻撓議事，指少數議員對法定辯論特權的濫用，通過冗長辯論和惡意提出多項修正案等各種程序阻撓行為(wei) 拖延阻卻待決(jue) 議案的表決(jue) 通過。台灣地區的“拉布”實踐重點不在於(yu) 冗長辯論，而在於(yu) 擲物、呼喊、辱罵、肢體(ti) 衝(chong) 突等杯葛行為(wei) ，可稱為(wei) 廣義(yi) 的“拉布”。從(cong) 此次梁振英答問會(hui) 遭遇來看，港式“拉布”有從(cong) 狹義(yi) 的冗長辯論走向廣義(yi) 的台式杯葛之虞。然而，台式拉布並非先進經驗，台灣內(nei) 部也運思各種方式反擊惡意拉布，其“國家政策研究基金會(hui) ”更是進行了“議長警察權”的深入研究和對策設計。[17]港式民主如要看齊台式民主，需學習(xi) 其反思與(yu) 調整的思路和理性，而不是照搬其民主表象，以“病態”為(wei) 常例。

2014年6月27日晚的立法會(hui) 財務委員會(hui) “強製表決(jue) ”新界東(dong) 北發展前期撥款，艱難通過。此次審議實踐亦表明香港立法會(hui) 的“拉布”惡質化現象愈演愈烈，常規議事程序已無法有效支持理性審議與(yu) 正當表決(jue) 。反對派議員激烈“拉布”，會(hui) 議幾近癱瘓。建製派議員指責主席吳亮星執法軟弱，延誤表決(jue) 。吳亮星於(yu) 會(hui) 議後期果斷運用議長警察權驅逐“行為(wei) 不檢”之議員，簡化最終辯論程序，強製推動表決(jue) ，使撥款案順利通過。對於(yu) 表決(jue) 結果，建製派認為(wei) “剪布”得當，民生利益獲得保障，民主程序得保尊嚴(yan) 與(yu) 效力。泛民派則義(yi) 憤填膺，指稱吳亮星濫用職權，議事與(yu) 表決(jue) 程序不合法，威脅啟動司法複核予以全盤推翻。果斷“剪布”的吳亮星主席個(ge) 人更是在隨後的“七一大遊行”以及港大等主要大學的“民主牆”上遭到遭到形象醜(chou) 化與(yu) 人身攻擊，被指責為(wei) “議會(hui) 之恥”，而“剪布”前後亦出現過近年較為(wei) 少見的衝(chong) 擊立法會(hui) 的群體(ti) 性事件。區域發展議題博弈的背後折射出港式民主在“雙普選”背景下的躁動情緒和激進主義(yi) 精神困擾[18]，部分議員罔顧法治和公益，放任了“議場廣場化”的不良趨勢，導致了議會(hui) 惡意拉布與(yu) 廣場違法抗命的惡性互動與(yu) 循環，充分彰顯了立法會(hui) 民主代表性與(yu) 整體(ti) 性的斷裂特征。

（一）個(ge) 案勝利不代表精神脫“困”

艱難“剪布”隻是新界東(dong) 北撥款案的尾聲，前期曾引發多輪慘烈“拉布”和抗議民眾(zhong) 衝(chong) 擊立法會(hui) 事件，幾乎重演台灣“占領立法院”故事。場內(nei) 拉布與(yu) 場外抗議並舉(ju) ，所折射的是香港民主化過程的精神危機，即以抽象普適價(jia) 值、議會(hui) 程序主義(yi) 和廣場民粹主義(yi) 激進“癱瘓”特區政府常規管治體(ti) 係，渲染政府“民主認受性”低落印象，為(wei) 泛民派的政治進取贏得最大化空間。

隨著“雙普選”的臨(lin) 近，港式民主呈現出一種從(cong) 市民精神到議員言行的“躁動”情緒，對於(yu) “功能代表製”下的政府管治正當性與(yu) 認受性逐漸表現出一種“不耐煩”傾(qing) 向，主張一次性廢除功能組別，追求純粹民主製的政治理想。在此背景下，任何一項哪怕是公益性突出的政府項目都可能成為(wei) “拉布”對象，而利益受到影響的部分基層民眾(zhong) 也會(hui) 在這種“泛政治化”的動員機製下形成場外配合。吳亮星艱難“剪布”贏得了個(ge) 案勝利，但這隻是“前期撥款”，整個(ge) 項目工程還將遭受全程“狙擊”，後續“拉布”與(yu) 現場抗議將不可避免，甚至還可能直接遭遇近期的“司法複核”之憂。

筆者經常在港大校園電視裏看到學生群體(ti) 對場外抗議行動的支持，甚至有低齡學生傳(chuan) 授衝(chong) 擊機關(guan) 的實戰技法，警方執法中也有繳獲各種破門器具。香港的學生政治早已走出校園，不僅(jin) 形成了“學民思潮”、“學聯”等正式政治團體(ti) ，培育了“未夠秤”的“少年民主黨(dang) ”，將廣場民主思潮帶入大學以下的校園和基層社會(hui) ，更是積極關(guan) 注和參與(yu) 政治谘詢、電子公投和占領中環動員。各大學的“民主牆”文化與(yu) “民主女神”崇拜更形成了香港民主文化的重要象征。這些在“民主”意念與(yu) 旗幟下成長起來的一代青年，對於(yu) “愛國愛港”的大共同體(ti) 倫(lun) 理、“功能代表製”的精英理性、香港民主的地方性與(yu) 製度邊界、香港的中國性與(yu) 國際性的平衡並無特別的理解與(yu) 認同，而是“一路向西”追逐民主的普適理想，近者光榮自保，遠者反哺大陸。[19]青年人的青春理想氣質、西式民主的曆史優(you) 越性與(yu) 個(ge) 人主義(yi) 美學特征、廣場政治的民粹美學與(yu) 英雄主義(yi) 想象，這些混雜意象與(yu) 要素在曆次抗議中有著複雜的重組結構，進一步加重了港式民主的體(ti) 製外“口味”和不妥協品格。這是基本法下的香港民主秩序遭遇的更深層精神挑戰。反對派議員不自覺地配合了這一激進訴求，而未能成為(wei) 自覺抵製激進主義(yi) 的理性屏障。

此次新界東(dong) 北撥款案就處於(yu) 這樣的民主化浪潮與(yu) 漩渦之中，且與(yu) 近期的白皮書(shu) 事件、占中公投等議題合流，聲勢更強。吳亮星的“快刀斬亂(luan) 麻”隻是個(ge) 案勝利，隻是新界東(dong) 北工程項目的階段性推進，不可能疏解港式民主的深層精神危機，一種逸出法治軌道和理性限度的激進主義(yi) 危機。

（二）議員言行是民主成熟標尺

在香港民主轉型遭遇激進主義(yi) 精神困擾時，立法會(hui) 議員的整體(ti) 理性與(yu) 個(ge) 體(ti) 自覺便成為(wei) 民主成熟的主要標尺。然而，此次異常慘烈的“拉布”與(yu) “剪布”之爭(zheng) 折射出部分立法會(hui) 議員對法治和公益的漠視，以一種凡俗化的經驗主義(yi) 和程序主義(yi) 觀點看待自身的職責與(yu) 代表性，而且以一種表現主義(yi) 的“議場廣場化”樣式極大削弱了議會(hui) 審議程序的理性特征與(yu) 議事效率，阻斷了議會(hui) 整體(ti) 通過理性辯論與(yu) 公開交流達成“公益性共識”的製度預期。

當代民主製在實踐上走入了一種經驗主義(yi) 和程序主義(yi) 的誤區，將民主過程演繹為(wei) ：第一，代表是單純的選區代表，隻對影響其選舉(ju) 結果的選民負責，不是整體(ti) 代表，罔顧公益和法治；第二，民主就是程序安排，就是程序權利的充分運用甚至濫用；第三，民主就是一種多元對抗精神，立場超越理由。這些對民主原理和功能的理解確實切合了民主製的某些特征，但不是對民主製本質的完整理解與(yu) 把握。

根據麥迪遜在《聯邦黨(dang) 人文集》中的界定，代議製民主的本質在於(yu) 通過“代表”完成公眾(zhong) 意見的收集、凝聚與(yu) 升華，而且代表意見獨立於(yu) 並高於(yu) 公眾(zhong) 意見。麥迪遜指出：“通過某個(ge) 選定的公民團體(ti) ，使公眾(zhong) 意見得到提煉和擴大”、“由人民代表發出的公眾(zhong) 呼聲，要比人民自己為(wei) 此集會(hui) ，和親(qin) 自提出意見更能符合公共利益。”[20]這是一種理性主義(yi) 的精英民主理論，也是代議製民主在精神起源與(yu) 製度發展上的根本邏輯。因此，民主過程是一種以“代表”為(wei) 主體(ti) 、通過合理程序安排追求實體(ti) 性“公益”與(yu) “共識”的過程，包含著盧梭的所謂本質主義(yi) 的“公意”（general will）內(nei) 涵。[21]這是因為(wei) ，民主在原理上設定了同質性和代表性的前提，選舉(ju) 的意義(yi) 不在於(yu) 選擇簡單傳(chuan) 遞民眾(zhong) 聲音的“傳(chuan) 聲筒”，而在於(yu) 選擇在理性能力上高於(yu) 民眾(zhong) 的“代表”來對民眾(zhong) 的意願和目標進行“整合”與(yu) “深加工”，以“議會(hui) ”的機構主體(ti) 性製定法律或通過決(jue) 議。施米特對民主的“同質性”理解就來自於(yu) 盧梭政治哲學中的“公意”概念，這是一種本質主義(yi) 而非程序主義(yi) 或多元主義(yi) 的理解，具有形而上學的哲學特征，屬於(yu) 一種嚴(yan) 格的哲學建構。[22]當代民主理論對“代表”概念的理解基本延續了一種多元主義(yi) 、程序主義(yi) 與(yu) 形式主義(yi) 的哲學傳(chuan) 統，而相對遮蔽或遺忘了“代表”概念的發生學內(nei) 涵與(yu) 思想史類型，從(cong) 而無法對當代民主實踐中出現的諸如“拉布”之類的程序異化現象給出超越既定理論範式的診斷、批評與(yu) 重構。根據美國政治學者皮特金教授的考察與(yu) 分析，“代表”製在曆史上大體(ti) 存在過三種類型：象征代表製、實質代表製與(yu) 形式代表製。[23]當代民主實踐的程序異化現象與(yu) 代表理論的類型缺陷存在內(nei) 在的邏輯關(guan) 聯。而拉布的泛濫以及“議場廣場化”的不良趨勢就是對本質主義(yi) 民主原理的背離，也是對議員“代表”責任之公共屬性的背離。隻有具有“公共性”自覺的議會(hui) 代表才可能將共同體(ti) 導入理性和法治的優(you) 良軌道，才能成功地以整體(ti) 的議會(hui) 權威和正當性吸納和消解任何民主政體(ti) 所麵臨(lin) 的廣場化、大眾(zhong) 化、民粹化的激進主義(yi) 困擾，才能有真正的作為(wei) 國家公共生活重心的“議會(hui) 政治”。

此次吳亮星執法中多次以“行為(wei) 不檢”為(wei) 由驅逐反對派議員，有一定道理。個(ge) 別議員的“行為(wei) 不檢”盡管在其個(ge) 人政治考量和相關(guan) 選民眼中是績優(you) 表現，但對於(yu) 立法會(hui) 整體(ti) 和香港選民整體(ti) 而言卻是不良表現。更關(guan) 鍵的是，議員花樣翻新的“不檢”行為(wei) 嚴(yan) 重惡化了議會(hui) 審議的理性氛圍與(yu) 公共性追求。論者也許會(hui) 以台灣地區立法院相似行為(wei) 佐證，但那絕對不應是民主的榜樣，而隻能是反例。代議民主傳(chuan) 統悠久的英美係民主，議員盡管也有著適應大眾(zhong) 化社會(hui) 的表演成分，但理性、公共性和貴族式責任感仍然構成基本的美德與(yu) 傳(chuan) 統製約。後發民主社會(hui) 缺乏這樣的美德製約，但不等於(yu) 可以放任一種不健康的經驗主義(yi) 和程序主義(yi) 表現，不等於(yu) 可以罔顧公益和法治，更不等於(yu) 可以濫用由全體(ti) 選民買(mai) 單的特權和程序便利，而忘記了什麽(me) 才是優(you) 質的代議民主和議員責任。選票多少不是議員合格性的充分條件，一個(ge) 健全的民主議會(hui) 需要議員加強內(nei) 在修養(yang) 和學習(xi) ，共同形成健康的議會(hui) 文化和議事傳(chuan) 統。

新界東(dong) 北撥款案已經通過，但所折射的港式民主精神危機並未消解。在民主轉型的“泛政治化”時代，公益和法治有可能在場內(nei) 拉布和場外抗議的夾擊之下遭受重創。香港作為(wei) 商業(ye) 社會(hui) 與(yu) 法治社會(hui) ，作為(wei) 一國兩(liang) 製憲製秩序下的“特區”，無論是基於(yu) 繁榮穩定的經濟社會(hui) 效益，還是民主發展的政治效益，需要的都是一種更接近英美現代代議民主的理性精神與(yu) 貴族氣質，需要的是公益在民主與(yu) 法治的製度性互動中獲得共識和維護。如果港式民主盯準的隻是當代民主尤其是後發民主中的經驗主義(yi) 和程序主義(yi) 特征，以之為(wei) 模範，形成場內(nei) 惡意拉布和場外無序抗爭(zheng) 的“兩(liang) 極化”民主形態，則香港的法治、民主、人權、商業(ye) 文明乃至於(yu) 央港關(guan) 係都將遭受嚴(yan) 峻挑戰。[24]現代政治看議會(hui) ，議會(hui) 權威看議員，議員表現是民主社會(hui) 的成熟標尺。以此對照，撥款案無論是作為(wei) 建製派的個(ge) 案勝利，還是作為(wei) 泛民派的拉布失利和激烈反彈（司法複核），都生動表現並擴大而不是有效彌合了港式民主轉型的精神危機。而對治策略，顯然不僅(jin) 僅(jin) 是“議長警察權”的個(ge) 案強化那麽(me) 簡單。

三、惡質拉布的規則治理

當拉布議員及其支持者津津樂(le) 道“拉布有理”時，他們(men) 遺忘了民主的本質精神不在於(yu) 小團體(ti) 主義(yi) ，而在於(yu) 公共利益和公共理性。拉布是明顯的小團體(ti) 主義(yi) 的體(ti) 現，拉布議員與(yu) 其選民之間對特殊團體(ti) 利益的道德認知和政治追求超越了民主社會(hui) 共同價(jia) 值觀與(yu) 公共利益。這種“四兩(liang) 撥千斤”式的政治行為(wei) 遺忘了民主社會(hui) 的本質邏輯與(yu) 常態恰恰應該是：四兩(liang) 歸四兩(liang) ，千斤歸千斤。所以，在一個(ge) 常態健康的民主社會(hui) ，禮讚“拉布”是非常可笑的，社會(hui) 的理智共識應朝向對“拉布”及其小團體(ti) 主義(yi) 的製度化管控。隨著香港“雙普選”的來臨(lin) ，港式民主真正的挑戰已經不是選舉(ju) 議題，而是反拉布議題。唯其如此，優(you) 質的港式民主才可呈現。

如何反“拉布”呢？當然不能采取“釜底抽薪”的做法來禁止拉布，就像不能因為(wei) 病變就隨便割除器官一樣，亦如麥迪遜曾言的，不能因為(wei) 派係危害而消滅之，否則自由將蕩然無存。主要思路是議會(hui) 整體(ti) 自治，可考慮：

第一，議長警察權的法製化。議長是議會(hui) 會(hui) 議的主持者，盡管喪(sang) 失了古典威權議事結構中的權威，但應當具有足夠的法製權力來管控議事程序，引導理性辯論，推動議會(hui) 審議，完成預定議程，使民主成熟運轉起來。香港立法會(hui) 的議長警察權有明確的法律依據，但還不夠細致具體(ti) ：第一，《基本法》第72條賦予的議長職權，但最重要的還不是第（一）到（五）項規定的常規程序主導權，而是第（六）項關(guan) 於(yu) 議事規則賦予的其他職權；第二，《立法會(hui) 議事規則》第92條賦予議長的程序自由裁量權，其中特別載明議長在議事規則無定例時可參照其他立法機關(guan) 的慣例及程序處理。曾鈺成主席的數次“剪布”行為(wei) 大體(ti) 依照上述法律規定。但由於(yu) 這些規定不甚具體(ti) ，議長是否會(hui) 有怠惰或濫用職權，均在未定狀態。因此，通過修改議事規則以具體(ti) 化議長警察權，使相應規定不僅(jin) 成為(wei) 議長權力依據，也成為(wei) 議長職責義(yi) 務，便於(yu) 議員和公眾(zhong) 監督，則顯得十分必要。

第二，議事辯論規則的完善化。立法會(hui) 的議事規則訂立於(yu) 1998年7月2日，最新修訂於(yu) 2014年3月21日。該議事規則對立法會(hui) 議事程序作出了較為(wei) 詳細的規定，但在反“拉布”方麵仍顯不足。此次特首問答會(hui) 遭遇“拉布”之後，議事規則修訂逐漸成為(wei) 共識。修訂的重點即應放在反“拉布”上。在這方麵，《羅伯特議事規則》或可重點參考，以下要點值得記取：議員發言必須麵向議長，而不是反對立場的其他議員；不同意見優(you) 先安排發言，最大化呈現最多元的意見；對民主多數決(jue) 規則的捍衛，辯論必須以對多數表決(jue) 結果的服從(cong) 為(wei) 指向；反對人身攻擊、辱罵、肢體(ti) 衝(chong) 突等不文明行為(wei) ；一事一議，有質量的辯論不應偏題和施加不相關(guan) 幹擾；辯論規則應包含具體(ti) 明確的終結辯論規則，議長和議員多數應在終結辯論上享有程序裁斷權。

第三，議員罰則的強化。特首梁振英立法會(hui) 講話遭遇拉布風波後，政務司長林鄭月娥提出訂立議員罰則，但曾鈺成主席認為(wei) 德國罰則主要適用於(yu) 缺席、遲到、不投票等紀律問題，拉布屬於(yu) 議員辯論的政治行為(wei) 範疇，定罰則有困難。實際上對於(yu) 拉布議員的罰則在法例中已有體(ti) 現，隻是不夠充分：《基本法》第79條第（七）項規定，針對行為(wei) 不檢或違反誓言的議員可由出席議員2/3通過譴責案，由議長宣布喪(sang) 失資格，這是最嚴(yan) 厲有效的罰則，應可適用於(yu) 長期極端化拉布而“行為(wei) 不檢”或“違反誓言”的個(ge) 別議員，隻是2/3門檻較高；議長警察權可在程序上暫時阻斷拉布，也是一種軟性罰則。罰則問題在於(yu) 最嚴(yan) 厲者難以適用，程序阻斷又太輕，缺乏中間性罰則，未來修改或可考慮“過半數譴責但不罷免”、適當數額罰款、禁止參會(hui) 數次、議會(hui) 大會(hui) 檢討等措施，作為(wei) 議事製度創新，漸然培育引導良性議事文化。

總之，香港立法會(hui) 惡質拉布現象，既是香港民主化過程的必經階段，也有著深刻的曆史淵源和意識對抗背景。基本法秩序下的香港管治顯然不能縱容場內(nei) 拉布與(yu) 場外抗命的惡性互動，治理思路應循著議事規則優(you) 化的方向進展。值得慶幸的是，盡管遭遇巨大壓力，香港立法會(hui) 亦在法治與(yu) 民意支持下開展了較有成效的“剪布”實踐，一定程度上利用既有規則抑製了拉布的惡意蔓延，但規則細密程度及剪布實踐仍有待完善提升。長期來看，拉布泛濫與(yu) 當代民主文化的高度程序化以及香港社會(hui) 民主文化對公共利益的認知狀態高度相關(guan) 。民主議會(hui) 的成熟程度既基於(yu) 自身自治程度，亦基於(yu) 民主社會(hui) 大環境的文化氛圍與(yu) 價(jia) 值取向。隻有當公益與(yu) 法治真正成為(wei) 一種為(wei) 立法會(hui) 和香港社會(hui) 普遍、深度分享並捍衛的優(you) 先性“核心價(jia) 值”與(yu) “公共理性”時，場內(nei) 惡意拉布與(yu) 場外違法抗命才可能被限縮至最低限度，香港民主才會(hui) 超越台式民主和一般的當代轉型民主而臻於(yu) 英美式的真正的成熟民主狀態。如此，其優(you) 良管治效應才可充分釋放，而其對大陸民主化的示範意義(yi) 才可能真實呈現。因此，香港立法會(hui) 的拉布治理也就具有了超出香港本地管治的更宏大的中國憲製轉型意義(yi) 。

【注釋】

[1] 這體(ti) 現了香港政製的“製衡”特征，也表明香港政製並非完全的“行政主導”，參見陳弘毅：《一國兩(liang) 製下香港的法治探索》，中華書(shu) 局2010年版，第24頁。

[2] 關(guan) 於(yu) 香港政製的“行政主導”特征分析，參見程潔：“香港憲製發展與(yu) 行政主導體(ti) 製”，載《法學》2009年第1期；楊建平：“論香港實行行政主導的客觀必然性”，載《中國行政管理》2007年第10期；胡錦光、朱世海：“三權分立抑或行政主導——論香港特別行政區政體(ti) 的特征”，載《河南省政法管理幹部學院學報》2010年第2期；關(guan) 於(yu) 香港行政主導製的係統化研究，可參考傅思明：《香港特別行政區行政主導政治體(ti) 製》，中國民主法製出版社2010年版。

[3] 關(guan) 於(yu) 香港殖民政製中“行政吸納政治”的特征分析，參見強世功：“‘行政吸納政治’的反思”，載《讀書(shu) 》2007年第10期。

[4] 關(guan) 於(yu) 1997年回歸對香港憲製變遷的意義(yi) ，有學者提出了“新憲政秩序”說，see Yash Ghai, Hong Kong's new constitutional order : the resumption of Chinese sovereignty and the Basic Law, Hong Kong : Hong Kong University Press, 1997.

[5] 關(guan) 於(yu) 彭定康的政製改革取向及其後果，參見張連興(xing) ：《香港二十八總督》，三聯書(shu) 店（香港）有限公司2012年版，第404—409頁。

[6] 參見“人民力量‘冗長辯論’逼撤次替補案”，載《蘋果日報》2012年5月1日。

[7] 參見《2013年撥款條例草案》，立法會(hui) 網站，2013年5月21日。

[8] 參見“政府突襲通過特惠生果金”，載《蘋果日報》2012年12月8日。

[9] 參見田飛龍：“濫‘拉布’折射港式民主危機”，載《大公報》2014年7月5日。

[10] 參見田飛龍“反‘拉布’的三個(ge) 建議”，載《大公報》2014年5月31日。

[11] 香港社會(hui) 對此亦有反思和檢討，參見陳景輝：“拉布，議會(hui) 精神的沉淪或複興(xing) ？”，載《蘋果日報》2010年1月12日。

[12] 明朝的“廷杖”製度就是佐證。

[13] 關(guan) 於(yu) 政治多元論的思想史線索，我國政治學者蕭公權先生有過係統精辟的考察與(yu) 梳理，係其1926年完成的康奈爾大學的博士學位論文，參見蕭公權：《政治多元論》，周林剛譯，中國法製出版社2012年版。

[14] 參見施米特：“當今議會(hui) 製的思想史狀況”，載施米特：《政治的浪漫派》，馮(feng) 克利、劉鋒譯，上海人民出版社2004年版。

[15] 這一規則對中國的影響最早見於(yu) 孫中山的《民權初步》，其最新、最係統的中譯版本參見亨利·羅伯特：《羅伯特議事規則》（第10版），孫滌、袁天鵬譯，世紀出版集團/格致出版社2008年版。譯者之一袁天鵬先生在美國留學期間擔任過“學生議會(hui) ”成員，後從(cong) 事議事規則翻譯及其中國實踐推動工作，是美國議事專(zhuan) 家協會(hui) （NAP）中國首位會(hui) 員，有關(guan) 經驗及其進展參見寇延丁、袁天鵬：《可操作的民主：羅伯特議事規則下鄉(xiang) 全紀錄》，浙江大學出版社2012年版。

[16] 立法會(hui) 現有規則參見《香港特別行政區立法會(hui) 議事規則》（1998年7月2日訂立，2014年3月21日修訂）。

[17] 較有代表性的討論參見黎家維：“我國國會(hui) 議長行使警察權問題之檢討”（憲政【評】101-050號），https://www.npf.org.tw/post/1/10969；陳錫蕃、何誌勇：“建立糾儀(yi) 長製度刻不容緩”（國安【析】101-050號），https://www.npf.org.tw/post/3/10942；台灣學者亦進行了適當的比較研究，參見何展旭：“日本國會(hui) 警察權概述”（憲政【評】098-135號），https://220.128.175.146/post/1/6634。

[18] 關(guan) 於(yu) 香港民主中的激進主義(yi) 特征，參見田飛龍：“高度激進主義(yi) 損香港民主前途”，載《大公報》2014年9月25日。

[19] 這一本土論述邏輯典型體(ti) 現於(yu) 香港學者陳雲(yun) 的“香港城邦論”中，參見陳雲(yun) ：《香港城邦論》，天窗出版社有限公司2011年版；《香港城邦論Ⅱ——光複本土》，天窗出版社有限公司2014年版。

[20] 參見漢密爾頓、傑伊、麥迪遜：《聯邦黨(dang) 人文集》，程逢如等譯，商務印書(shu) 館1980年版，第49頁。

[21] 關(guan) 於(yu) 盧梭的“公意”哲學，參見盧梭：《社會(hui) 契約論》，何兆武譯，商務印書(shu) 館2003年修訂3版，第35—37頁。

[22] 關(guan) 於(yu) 施米特的民主同質性概念之分析，參見田飛龍：“施米特對魏瑪憲製的反思及其政治憲法理論的建構”，載《南京大學法律評論》2014年春季號，法律出版社2014年版。

[23] See Hanna Fenichel Pitkin，The Concept of Representation，University of California Press，1967，中譯本參見皮特金：《代表的概念》，唐海華譯，吉林出版集團有限責任公司2014年版。

[24] 這一挑戰在今年國慶前後的實際“占中”抗命中已然顯露，參見田飛龍：“循民意和法治軌道解‘占中”困局”，載《大公報》2014年10月4日。

【注】作者係北京航空航天大學法學院講師/港澳與(yu) 內(nei) 地合作發展協同創新中心研究人員，本研究成果獲得港澳與(yu) 內(nei) 地合作發展協同創新中心以及教育部人文社科重點研究基地中山大學港澳珠三角研究中心的資助，是協同創新中心2014年度項目“香港立法會(hui) 運作研究”的階段性成果。

責任編輯：葛燦