在宋代，每一個(ge) 公民都有權利提出立法動議

作者：吳鉤

來源：新浪微博

時間：甲午年十月十六

           西曆2014年12月7日 

宋朝極重法治，立法頻繁。中國古代還沒有出現一個(ge) 諸如議會(hui) 那樣的民選立法機構，不過宋朝有專(zhuan) 門負責修訂、匯編法律的機關(guan) ，叫做“詳定編敕所”（又稱“修敕局”、“編修敕令所”、“詳定重修敕令所”）。編敕所由提舉(ju) 、同提舉(ju) 、詳定官、刪定官及若幹文吏組成，在編敕過程中，每個(ge) 立法官都可以對草案提出意見，但提舉(ju) 與(yu) 詳定官擁有對法律草案定稿的權力。所有的敕條均以皇帝的名義(yi) 頒行天下，但修敕的實際權力毫無疑問掌握在通曉法學的士大夫手裏。我們(men) 以為(wei) 皇帝“出口成敕”，說出來的話就能成為(wei) 法律，其實當然不是這麽(me) 回事兒(er) 。

我們(men) 這裏要討論的是，宋朝的民眾(zhong) 有沒有機會(hui) 參與(yu) 到國家的立法過程中？

答案是，有的。也許您想不到，宋人已經建立了一套比較完善的“立法民主”機製。宋人認為(wei) ，“自來先置局（修敕局），然後許眾(zhong) 人建言，而刪定須待眾(zhong) 人議論。”（《宋會(hui) 要輯稿•刑法》）這裏的“眾(zhong) 人”，包括朝中百官，也包括一般平民。立法不是由皇帝出口成敕，也不是由士大夫閉門造車，而是要經過“眾(zhong) 人”的充分辯論，擇其善者而從(cong) 之。“自來”二字，則表明立法須走“眾(zhong) 人議論”之程序乃是宋代一直實行的慣例。

那麽(me) 平民如何參與(yu) 立法呢？主要有三個(ge) 途徑：首先，任何人在任何時間都可以向州政府投狀，以書(shu) 麵形式提出立法的建議，再由州政府將意見書(shu) “繳申中書(shu) ”，上報中央。當來自各地的立法意見書(shu) 積累到一定程度時，即交給修敕局“刪定編修”。凡立法建議被采納之人，“量事酬賞，或隨材錄用”（《宋會(hui) 要輯稿•刑法》）。在這種激勵下，我相信宋代的民間一定產(chan) 生了一批“立法愛好者”，葉適所說的“極一世之人誌慮之所周浹，忽得一智，自以為(wei) 甚奇，而法固已備之矣”，我覺得便是那類“立法愛好者”。

其次，修敕局啟動立法程序之後，朝廷會(hui) 利用遍布各州縣的粉壁，出榜公告天下，征集立法建議。如南宋建炎四年（1130），朝廷決(jue) 定修敕，便命令各州縣政府“出榜曉示”，征求意見，“諸色人等陳言編敕利害”，均可到州縣衙門投書(shu) ，州縣政府收集後用“急腳遞”（宋代的加急快遞係統）送達京師進奏院，再由進奏院交給“詳定重修敕令所”。凡建議得到采用者，“即保明申朝廷，乞與(yu) 推恩”（《宋會(hui) 要輯稿•刑法》）。神宗朝修訂《熙寧編敕》，也是“詔中外集議，擇其可采者用之，有未便於(yu) 事理而應改者，上之尚書(shu) 省議奏”。《熙寧編敕》修訂了十年，到元豐(feng) 年間，才匯編成書(shu) ，頒行天下（《文獻通考•刑製》）。

真宗朝時修訂茶法，時任三司使（相當於(yu) 國家發改委主任）的陳恕，還幹脆邀請“茶商數十人，俾各條利害”。當時的爭(zheng) 論很激烈，茶商提出的方案，是茶的商業(ye) 利益盡歸商人，商人“取利太深”；官方的方案是國家專(zhuan) 營茶葉，利歸官府，商人“滅裂無取”。最後陳恕采納了折中的方案，“公私皆濟”，換言之，即吸收了商人的意見（《東(dong) 軒筆錄》卷一二）。

立法草案製訂出來了，還不能立即生效刊行，需要再向“在京刑法司、律學官吏”征求修改意見，因為(wei) “尚慮事理未盡”。這些法律專(zhuan) 業(ye) 人士的意見，“送提舉(ju) 詳定官看詳。如當改正，即改正刊印頒行”（《續資治通鑒長編》卷二四七）。

最後，法典經皇帝批準，頒布生效之後，如果民眾(zhong) 發現其中的缺陷，還可以向朝廷奏陳立法得失，並建議修訂。如宋哲宗元祐元年（1086），朝廷批準了詳定編敕所提出的一項動議：“官吏民庶等，如見得見行條貫有未盡未便，合行更改，或別有利害未經條約者，並許陳述。”（《續資治通鑒長編》卷三七八）當時盡管沒有立法議員，但如果一項立法受到的非議很多，是可以促使朝廷重新修法的。

宋朝這一製度化的“立法民主”機製，在中國曆史上是獨一無二的。我們(men) 從(cong) 其他王朝中找不到類似的製度。

責任編輯：姚遠