將反腐勢能變為(wei) 改革動力

作者：盛洪

來源：原載於(yu)  《中評網》

時間：甲午年閏九月廿六

      西曆2014年11月18日

當反腐風暴刮倒周永康以後，我們(men) 更明確地知道，所謂“腐敗”肯定不是個(ge) 別人的道德問題，反腐也不能隻靠“反腐”手段就能取得最後勝利。我們(men) 所說的“腐敗”其實並不僅(jin) 僅(jin) 是腐敗，這個(ge) 大家都懂得。這不僅(jin) 是指製度缺陷會(hui) 導致腐敗，而且是指腐敗會(hui) 帶來製度性破壞，還是指腐敗的一個(ge) 重要形式就是扭曲製度。一個(ge) 腐敗分子能夠從(cong) 一個(ge) 普通黨(dang) 員一路高升到政治高位，不知要經過多少道審查，周永康事例說明免疫係統顯然有問題。但這還不是問題的全部。

一個(ge) 身居高位的腐敗分子對人民和國家的犯罪決(jue) 不僅(jin) 僅(jin) 是貪占了數億(yi) 元人民幣，而可能是對這個(ge) 社會(hui) 的係統性顛覆。據說徐才厚手握軍(jun) 隊升遷大權，竟受賄約16億(yi) 元。讓我們(men) 震驚的不是16億(yi) 之巨，而是他竟敢拿中國的國家安危做交換。試想一下，如果我們(men) 的軍(jun) 隊指揮官是拿錢換來的，真正的軍(jun) 事家就會(hui) 受到排擠；更何況以徐才厚之位高，用錢所買(mai) 之官豈隻團長旅長，而應是極高級別。一旦發生戰爭(zheng) ，這樣的“軍(jun) 官”能打仗嗎？這不是毀我長城嗎？這難道能用“貪腐”二字概括得了嗎？

中國的腐敗：個(ge) 體(ti) ——群體(ti) ——製度腐敗

我們(men) 很顯然不能把徐才厚案看成是一個(ge) 孤例。如果身居高位的徐才厚在賣官上作出了“表率”，他的下級不會(hui) 仿效嗎？如果全軍(jun) 都是任人為(wei) 賢，徐才厚豈不是“高處不勝寒”嗎？如果大家都幹淨，16億(yi) 是怎麽(me) 來的？買(mai) 了官的人，又會(hui) 怎樣把錢賺回來？我們(men) 隻能把徐才厚看成是全社會(hui) 的一個(ge) 縮影。這一點已被中央巡視組所證實。四次巡視的47個(ge) 地區，有五個(ge) 地區存在著嚴(yan) 重的買(mai) 官賣官現象，有八個(ge) 地區存在著“領導打招呼，拉票賄選，跑官要官，弄虛作假之風。”我們(men) 已經知道，貪官不僅(jin) 是“單幹”，而且是拉幫結派。如周永康在中石油和四川省就是任用親(qin) 信，培植黨(dang) 羽，以致貪官成窩。

以錢和關(guan) 係為(wei) 標準，真正對人民和國家忠誠、有工作能力的人就會(hui) 受到排擠，以至小人當道。占據公職的結果不僅(jin) 是他們(men) 多撈點錢，而是會(hui) 對整個(ge) 社會(hui) 產(chan) 生製度性的破壞。如果他們(men) 根本不在乎國家的安危，怎麽(me) 會(hui) 在乎百姓的福祉？既然他們(men) 拉幫結派，貪腐怎能隻限於(yu) 個(ge) 人行動？既然他們(men) 損害民眾(zhong) 利益和國家利益方麵毫無道德底線，怎麽(me) 能相信他們(men) 在處理公共事務時會(hui) 大公無私呢？既然他們(men) 在貪汙受賄時懷貪腐之心，我們(men) 怎能期待他們(men) 在製定政策和法規時卻變得高尚起來？我們(men) 怎麽(me) 能夠確保他們(men) 所立之法、所司之法和所執之法是公正無偏的呢？

因而，一個(ge) 比個(ge) 人腐敗更大卻更隱秘的腐敗形式就是群體(ti) 腐敗。所謂“群體(ti) 腐敗”就是利用手中的公權力為(wei) 自己的群體(ti) 牟取利益。這在某種程度上更具有隱蔽性。這是因為(wei) ，在我們(men) 這個(ge) 社會(hui) ，為(wei) 群體(ti) 爭(zheng) 利益可以堂而皇之。在一個(ge) 群體(ti) 中，如果某個(ge) 人能為(wei) 本群體(ti) 爭(zheng) 取到利益，無論是否損害了社會(hui) 上其他群體(ti) ，他都會(hui) 受到本群體(ti) 大多數成員的稱讚和擁戴。而爭(zheng) 取群體(ti) 利益的方式，則是利用該人在公職上的權力。既然是群體(ti) ，他們(men) 也會(hui) 互相配合。如果一個(ge) 本群體(ti) 的人調到更高的職位上，或從(cong) 國有企業(ye) 調到行政部門中去，他就會(hui) 更多地“關(guan) 照”本群體(ti) 。他們(men) 或者直接利用手中的行政權力發布有利於(yu) 本群體(ti) 的“通知”或“意見”，或者借起草某部法律的實施細則之機，塞進本群體(ti) 的私貨。

牟取群體(ti) 性利益，就必然要損害社會(hui) 上的其他群體(ti) ；這種損害並非是一時一事的，而必然要把群體(ti) 性貪腐利益長期化。而要能夠長期損害其他群體(ti) 以至整個(ge) 社會(hui) ，而又能壓製批評和反擊，就要使這種損害顯得具有“合法性”；而將群體(ti) 性損害“合法化”的手段，就是使其“製度化”。具體(ti) 作法，就是建立或修改某些製度，將其扭曲為(wei) 傾(qing) 向於(yu) 該群體(ti) 的利益，同時損害其他群體(ti) 的利益；也就是中共十八屆四中全會(hui) 決(jue) 定所批評的“將部門利益和地方保護主義(yi) 法律化。”因而，更大的腐敗就是“製度腐敗”。所謂“更大”，就是製度腐敗所帶來的不當收入可高達千億(yi) 級甚至萬(wan) 億(yi) 級，而造成的有形的和無形的損害，則難以千萬(wan) 億(yi) 計；因而也是對中國社會(hui) 傷(shang) 害最深的腐敗。

例如，石油領域的“38號文件”（《關(guan) 於(yu) 清理整頓小煉油廠和規範原油成品油流通秩序的意見》）和“72號文件”（《關(guan) 於(yu) 進一步清理整頓和規範成品油市場秩序的意見》），都是國務院辦公廳轉發原國家經貿委等分別於(yu) 1999年和2001年製定的行政文件，賦予了石油壟斷企業(ye) 從(cong) 上到下、由內(nei) 而外的全麵壟斷權。根據《立法法》，這兩(liang) 個(ge) 行政文件連最低層級的“部門規章”都算不上。因為(wei) “部門規章”設立的前提是不能違反憲法和上位法，還要經過一個(ge) 正當程序，包括聽取各方麵意見的聽證會(hui) 等，最後由部門首長簽字。這兩(liang) 個(ge) 行政文件連表麵文章也沒作足。名稱都叫“意見”，且沒有部門首長簽字。更不用說，它們(men) 違反了《憲法》規定中國實行“社會(hui) 主義(yi) 市場經濟”原則，設立人為(wei) 的壟斷權；違反了《立法法》的涉及“基本經濟製度”等重大事項要由全國人大立法的規定，僭越了立法權。

這兩(liang) 個(ge) 行政文件連同其它構成石油壟斷的行政文件一起至少損害了消費者群體(ti) ，其它競爭(zheng) 者群體(ti) 和資源所在地的民眾(zhong) 群體(ti) 。據我們(men) 的研究，按同等品質計算，石油壟斷企業(ye) 提供的成品油稅前零售價(jia) 格高於(yu) 世界其它主要國家的平均水平31%，每年多收消費者約4000億(yi) ；它們(men) 控製原油進口，使地方煉油廠不能充分開工，每年損失約3000億(yi) 增加值；它們(men) 以每噸平均約26元的低價(jia) 獲得原油開采權，使油氣資源區，尤其是邊疆地區和少數民族地區的民眾(zhong) 每年損失100-200億(yi) 元的礦區使用費收入（天則經濟研究所課題組，《原油和成品油市場放開的理論研究與(yu) 改革方案》）。

把“群體(ti) ”概念再推廣一點。如果說在1993年分稅製改革時，國有企業(ye) 管理層群體(ti) 還是隻有朦朧的群體(ti) 意識，卻也爭(zheng) 取到了“作為(wei) 過渡措施”，國有企業(ye) 可以“稅後利潤不上交”；但馬上感受到了“不交利潤”的巨大好處，一“過渡”就是13年。而在“不得不交利潤”的輿論壓力下，他們(men) 還能將上交利潤的比例壓到最多隻有10%。而在2001年，他們(men) 通過《在關(guan) 於(yu) 深化國有企業(ye) 內(nei) 部人事、勞動、分配製度改革的意見》的頒布，規定國有“企業(ye) 職工工資水平，在國家宏觀調控下由企業(ye) 依據當地社會(hui) 平均工資和企業(ye) 經濟效益自主決(jue) 定。”終於(yu) 把不上交的利潤變成自己的。在相當長時間，壟斷央企的收入水平是社會(hui) 平均水平的七倍；沒上交的利潤累計愈十萬(wan) 億(yi) 。

利益群體(ti) 在為(wei) 貪腐扭曲正常的製度結構

“群體(ti) 腐敗”對社會(hui) 的損害不僅(jin) 僅(jin) 是一個(ge) 群體(ti) 多吃多占的問題，而是其“製度腐敗”的特性造成全局性的製度扭曲，從(cong) 而係統性地損害全社會(hui) 的利益，並瓦解還能正常運行的製度結構。例如受銀行壟斷企業(ye) 的影響，我國的利率管製到了零售利率，即商業(ye) 銀行的存貸款利率，並至少自2003年開始將兩(liang) 者的利率差固定在約3%的水平上；對利率的調整是存貸款利率的同步調整，利率有高低，但存貸款利率差始終不變（見下圖）。而一般市場經濟的國家，中央銀行隻調整再貸款和再貼現的基礎利率，而讓商業(ye) 銀行自己決(jue) 定零售存貸款利率；由市場決(jue) 定，存貸款利率差一般為(wei) 1.5-2%。為(wei) 了維持3%這樣高的利率差又要照顧最大貸款者央企利益集團，增大的利率差是以壓低1-1.5%存款利率為(wei) 代價(jia) 。

 這種固定利率差實際上是一種以宏觀政策為(wei) 名義(yi) 的壟斷價(jia) 格，高出競爭(zheng) 性價(jia) 格50-100%，讓全國民眾(zhong) 和機構一年的利息損失高達11573億(yi) 元（如2011年）（天則經濟研究所課題組，《中國行政性壟斷的原因、行為(wei) 與(yu) 破除》）；另一方麵，這種高額固定利率差又不能用宏觀經濟學去解釋，而成為(wei) 一種世界奇觀，使得本來應該充滿彈性的存款利率、貸款利率、及其利率差變得僵硬起來，是對宏觀經濟整體(ti) 的損害。因為(wei) 隨著經濟波動，存貸款利率之間的差額也應是變動的；一般而言，在經濟緊縮時，一方麵需要更多的投資，另一方麵又要吸收更多存款，存款和貸款的利率差會(hui) 變小；而當經濟高漲時，則會(hui) 出現相反變動。將利率差固定起來，顯然是壟斷銀行的利益剛性所致，卻是對宏觀經濟政策的深刻破壞。

為(wei) 腐敗而扭曲製度的最典型形式就是設租——-尋租，這在土地製度上最為(wei) 明顯。而土地的製度腐敗對社會(hui) 造成的損害不僅(jin) 範圍廣、而且傷(shang) 害深。1998年對《土地管理法》的修改，刪除了農(nong) 村土地上房屋可以出租出售可以為(wei) 城市人口建造住宅的條款，而且剝奪了農(nong) 村集體(ti) 在自己土地上進行開發的權利，並將征地補償(chang) 壓低到規定為(wei) 土地農(nong) 業(ye) 產(chan) 值的6到10倍，遠低於(yu) 農(nong) 業(ye) 用途正常補償(chang) 的25倍，更不用說實際上隻相當於(yu) 市場價(jia) 值2-10%了。在另一端，地方政府和行政部門可以土地的市場價(jia) 格獲得巨額收益。這種製度腐敗帶來的群體(ti) 性好處可以從(cong) 土地腐敗的普遍性得到反證。自中共十八大以來，中央巡視組四次巡視的31個(ge) 地區，有28個(ge) 地區存在土地出讓腐敗。迄今為(wei) 止，已有兩(liang) 任國土資源部部長落馬。

而在另一方麵則是對民眾(zhong) 土地產(chan) 權的嚴(yan) 重侵犯。根據傳(chuan) 媒的公開報道，自2003年至2014年8月的182起征地強拆中，已有162人死亡。在強拆中竟然出現盤錦警察開槍殺害被強拆居民的極端惡性事件。而這隻是冰山一角。據陳光金，2012年全國群體(ti) 性事件十餘(yu) 萬(wan) 起，其一半左右與(yu) 征地有關(guan) （“邁向全麵建成小康社會(hui) 的新階段”，載陸學藝等編《2013年中國社會(hui) 形勢分析與(yu) 預測》）。這不僅(jin) 動搖了對改革開放所依賴的產(chan) 權製度的信心，而且動搖著社會(hui) 安定的基礎。

改革是反腐合乎邏輯的第二步

因而，改革必是反腐合乎邏輯的第二步。如果將反腐與(yu) 改革隔離起來，反腐終會(hui) 遭遇強大阻力，歸於(yu) 失敗。這是因為(wei) ，如果隻反腐而不改革，貪官們(men) 就有著對抗反腐的強有力武器，這就是沒有改革的舊製度。一個(ge) 對抗的行為(wei) 就是怠工。王岐山先生曾說，“不幹總比亂(luan) 幹好。”這是假設有一個(ge) 健康的和充分競爭(zheng) 的市場製度。官員“幹”的事是幹預市場，妨礙企業(ye) 進入市場。然而他有一個(ge) 小小的失誤。即我國現在的情況是，官員群體(ti) 已經設立了許多對市場的幹預和管製製度，他們(men) “幹”的事就是如果給他們(men) 進貢就把市場的門打開。在這套製度沒有被“革”掉之前，官員們(men) “幹”事是開門，而不讓貪腐就“不幹”事，門就關(guan) 著，企業(ye) 無法進入市場，市場也較難運行。因而，當他們(men) 怠工不幹的時候，我們(men) 的經濟發展就會(hui) 受阻，經濟放緩就有可能成為(wei) 責難反腐的重要理由。所以，改革就是要打掉貪腐力量的製度屏障。

再進一步，如果隻把因製度而腐敗的官員繩之以法，而不觸動扭曲的製度，雖然從(cong) 短期看，貪官受到反腐的震懾而暫時收斂；但從(cong) 長遠看，這個(ge) 製度還會(hui) 源源不斷地產(chan) 生新的貪官。如果這個(ge) 社會(hui) 在將來還可能由貪官主導，他們(men) 就不會(hui) 對“清官”仁慈了。“清官”不要有一個(ge) 誤區，認為(wei) 自己“沒事”就不會(hui) 遭受怨屈。記得愛德華.• 吉本說過，凱撒被刺殺，是因為(wei) 他太好了。他的“好”反襯了周圍這些元老們(men) 的無能和齷齪。他們(men) 不希望他存在。同樣，在貪官群體(ti) 中，“清官”就太刺眼了。他們(men) 就可能以各種理由除掉清官和反腐力量。一旦如此，今天反腐取得多大成功都終將失敗。因而，改革才能保證反腐的最終勝利。

最重要的是，腐敗並非不幹一般民眾(zhong) 之事。小到外地買(mai) 鹽要罰款，大到企業(ye) 家被強加“黑社會(hui) ”或“非法集資”的罪名遭殺害；特殊到以計生為(wei) 名搶孩子，普遍到以發展為(wei) 名搶土地。薄熙來的罪惡不僅(jin) 是貪汙和受賄，更大的罪惡是在重慶草菅人命、濫殺無辜；據李莊，重慶市公安局罰沒的企業(ye) 財產(chan) 愈千億(yi) ，但到國庫的隻有9.3億(yi) 。因而，反腐如果真要獲得民眾(zhong) 的普遍支持，就不僅(jin) 要糾正貪腐單幹戶的罪行，而且要糾正群體(ti) 性的製度腐敗。最重要的表現，就是保護民眾(zhong) 和企業(ye) 的安全和產(chan) 權，讓他們(men) 不會(hui) 擔心自己的正常生活被橫遭破壞，自己的土地房屋突然有一天就被奪走，自己創建經營的企業(ye) 財產(chan) 有一天成為(wei) 自己的負麵價(jia) 值。也就是要糾正危害民眾(zhong) 和企業(ye) 的安全和產(chan) 權的製度腐敗。將這種結果與(yu) 反腐聯係在一起，反腐才能贏得民眾(zhong) 的更堅定的支持。

當然，反對製度腐敗要比反對單幹腐敗難得多，行政官員和國企高管利益集團仍然有強大的政治力量。但反腐風暴所取得的成果還是對群體(ti) 性腐敗產(chan) 生了巨大的威懾作用，產(chan) 生了難得的政治勢能。不僅(jin) 給反腐力量帶來了動力，而且也使官員高管利益集團之成員有所反省。如劉鐵男在後悔毀掉自己和兒(er) 子的同時，也寫(xie) 出了反腐建議，提出“在市場經濟條件下，審批權應當大量下放到市場，從(cong) 源頭上解決(jue) 政府不該管的一些事，包括給企業(ye) 家自我調控的控製權，形成一個(ge) 係列化的、不是單獨的下放，而是要完善製度，來防止以權謀私。”這是肺腑之言，也切中要害。但它不應隻是一個(ge) 受到法律製裁的人才有的認識，而應成為(wei) 國家發改委這個(ge) 腐敗重災區的共識。這也說明，可以將反腐勢能變為(wei) 改革動力。

反腐帶來的政治勢能仍存在被浪費的可能

然而，也有一種可能，就是這種反腐帶來的政治勢能會(hui) 被白白浪費。例如，我們(men) 看到周永康的倒台和對中石油腐敗窩案的打擊，形成了打破壟斷和國企改革的政治勢能，但是，令我們(men) 不解的是，這兩(liang) 方麵的改革卻與(yu) 反腐成就很不相稱。關(guan) 於(yu) 打破壟斷的小小突破口，即放開原油進口的政策去年已在醞釀，至今仍不見動靜；關(guan) 於(yu) 國企改革，我們(men) 除了看到“到2020年國有企業(ye) 要上交不低於(yu) 30%的利潤”的拖延伎倆(lia) ，和出售30%股權的“混合所有製”的偽(wei) 裝改革外，沒有什麽(me) 實際內(nei) 容。這當然說明，盡管倒台了那麽(me) 多貪官，央企特殊利益集團還沒有如劉鐵男那樣痛定思痛，還沒醒悟過多的和不當的權力最終對自己不利，也還幻想著利用具有欺騙性的製度腐敗繼續貪占中國人民的便宜；而在另一個(ge) 方麵，也說明反腐力量沒有及時把握住機會(hui) ，利用反腐勢能推進改革，反而可能會(hui) 養(yang) 虎遺患。

最近，我們(men) 看到國務院又要清理行政審批項目，這顯然是一個(ge) 正確的方向。然而我們(men) 也擔心，這種努力沒有根本性的效果。關(guan) 於(yu) 行政審批改革，十多年前就開始了；但國家發改委仍是一個(ge) 腐敗重災區；如“不許跨區買(mai) 鹽”這種荒唐的行政管製還遍布全國（將於(yu) 後年取消）。這說明，僅(jin) 在原則上宣稱要改革，一般鮮有實際的衝(chong) 擊力；僅(jin) 靠行政部門自我改革，不會(hui) 有脫胎換骨的舉(ju) 措。對於(yu) 行政部門，如果真心改革，就要像鄧小平那樣，做出一兩(liang) 個(ge) 個(ge) 案來給大家看。當初鄧小平對傻子瓜子的保護，就是對所有私人企業(ye) 的支持；對哈默的禮遇，就是對所有外商投資的歡迎。另一方麵，也應該明白，指望行政部門實行到位的自我改革幾無可能。這並非對行政官員的不信任，而是對人性的基本理解。他們(men) 是凡人，就不見得看得長遠，就可能為(wei) 自己當下考慮。在這時，讓那些受到行政審批損害的企業(ye) 和民眾(zhong) 幫助他們(men) 改正，不是一件最終對他們(men) 有利的事情嗎？

最後，我們(men) 也已經清楚，這些貪腐分子之所以可以進行群體(ti) 性的製度腐敗，是因為(wei) 我國存在著重大憲政缺陷，這就是“部門立法”。即行政部門可以通過為(wei) 立法和修法起草法案，擬定既有法律的實施細則，製定部門法規，提出本部門的“意見”和“通知”，製定政策等方式，僭越立法權，實際上主導著我國的立法，並通過自己的執行力落實這些扭曲的法規。如果我們(men) 隻是清理這些已經出台的扭曲製度，而不改變產(chan) 生這種扭曲製度的製度，以後還會(hui) 出現新的惡法。因而，我們(men) 更應重視“製度的製度”的改革。真正有力量的，不是高調的宣言和強勢的姿態，而是製度的內(nei) 在力量。麵對製度腐敗，就要憲政反腐。反腐的最高境界就是憲政改革。

值得欣慰的是，中共十八屆四中全會(hui) 關(guan) 於(yu) 法治改革的決(jue) 定，明確提出“一切違反憲法的行為(wei) 都必須予以追究和糾正”，“把所有規範性文件納入備案審查範圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規範性文件，禁止地方製發帶有立法性質的文件”，“明確立法權力邊界，從(cong) 體(ti) 製機製和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義(yi) 法律化。”落實這些主張，就要糾正上述這些“部門立法”所帶來的製度腐敗，就要清理諸如石油領域38號文件和72號文件這種非法的行政文件，也要追究製定這些文件的責任。果真能如此，那些導致群體(ti) 腐敗的製度缺陷就能被有力克服，腐敗分子就不能再將群體(ti) 私利裝扮成國家利益，也再無可能披著製度的外衣，今天的反腐成果才能有製度化的保證。

責任編輯：姚遠