近年來，在中國，因強拆而導致的社會衝突愈演愈烈，盡管國務院、司法部和公安部都三令五申禁止強拆，然而強拆事件卻屢禁不絕。這是為什麽呢？這是因為，一個規則，如果沒有懲罰違規者的強製性手段，就等於沒有。那麽，為什麽沒有有效的懲罰手段呢？這就是中國今天麵臨的最重要的問題。


　　這個問題就是憲政問題。所謂憲政問題，就是一個社會的基本原則問題，就是這個社會應該遵循什麽樣的基本原則，以及如何遵循。在今天，盡管前一個問題，即用文字描述的憲法原則和法律框架還存在很多問題，但更重要的，是後一個問題，即如何在這個社會中實施這些規則的問題。


　　為什麽實施憲法和法律會成為一個問題呢？這是因為憲法和法律首先約束的，不是一般老百姓，而是公權力機構和被委托掌握公權力的人。正是這些人才最有可能和最有能力違背和破壞社會的基本原則。而在中國現實的政治結構中，執行憲法和法律的部門，即行政部門，卻處於獨大地位，立法機關和司法機關實際上是行政部門的附庸，它們不可能起到約束行政部門的作用。而行政部門自己，隻要我們假定它們是由理性的經濟人組成的，就不要期望它們會自動約束自己。


　　中國現有的行政部門主要是由執政黨主導的。由於其一黨執政的地位，它傾向於不受外部力量製約的結構，以期更為便利地推行自己的政治主張。為了使這樣的政治結構具有合理性和合法性，它提出了這樣的假說，即這一執政黨“有自我糾錯的能力”，這一執政黨的黨員是“用特殊材料製成的”，天生有著自覺的道德約束，已經不受理性經濟人規則的支配，所以不需要外部力量的監督。


　　然而，在執政黨的曆史中充滿了顛覆這一假說的事實，例如，正是被描繪成執政黨道德楷模、不受外在製約的領袖人物，實際上犯了最嚴重的錯誤，成千上萬的人，包括執政黨自己的許多高級幹部，為此付出自由、尊嚴和生命的代價。中共中央也在總結“文化大革命”的經驗教訓時強調，要保證黨的領袖人物的活動“處於黨和人民的監督之下”。這就等於承認，即使是執政黨本身的領袖人物也會犯錯誤，也要有外部力量的監督，遑論其他黨員。


　　更不用說，這一假定在邏輯上存在著悖論，在現實中則成為反對執政黨本身的利器。在邏輯上，如果說執政黨無需受到外部力量的約束，就意味著執政黨的領導機關無需受到執政黨全體黨員的約束，進一步意味著領導機關中的領導人無需受到領導機關的約束。由於任何組織都是由具體的人來治理和運轉的，所以，作為個體的領導人就有可能不受約束，做出有悖於該組織初衷的事情來。這正是“文化大革命”給中國執政黨帶來的深刻教訓。


　　在另一方麵，這種假定又形成了自上而下的同構結構。如果全國層次的執政黨及其領導人可以不受外部力量的約束，地方層次的執政黨及其領導人，也會在他們的“疆域”中，除了受黨中央的節製外，不受其它外部的約束。然而，隻要在全國層次的執政黨不受約束而形成的基本規則（如出現政策或工作錯誤及出現腐敗時壓製媒體報道）在地方層次或部門層次的執政黨中實行，就會同樣掩蓋錯誤和腐敗。但這樣一來，就損害了全國層次的執政黨的長遠利益，即長久執政。因為地方執政黨的錯誤和腐敗必然會直接損害當地民眾的利益，如強拆所造成的惡果一樣，卻打著執政黨的旗號。這就會嚴重損害執政黨的政治聲望，從根本上動搖執政黨的政治合法性。


　　在全國層次的治理中，執政黨和中央政府也要分成部門處理不同方麵的事務。當不受外部製約的部門製定不同領域的政策時，就會傾向於本部門及行政體係利益集團的利益最大化，而不顧及這種傾向會損害全國人民和政府全局的利益。如教育部門頑固堅持教育資源配置和高考的地域歧視，國土部門長期執行損害農村集體土地產權的政策，甚至中央銀行也在實施著損害存款人利益、而有利於國有銀行和央企的貨幣政策。這些將部門利益淩駕於全國利益之上的作法所帶來的損害是宏觀的和普遍的，如普遍的教育不公平、普遍的對農村居民的歧視和對他們財產權的侵犯，以及普遍的行政部門的惡行和腐敗，從而有比地方政府偕越權力更為嚴重的後果。這使得執政黨對社會的治理成為負麵的因素，造成中國社會的憲政崩壞。


　　作為全國層次的執政黨，雖然在形式上可以通過嚴肅黨紀懲罰下級執政黨組織及其負責人，但這樣一來就違反了它自己的原則，即它可以不受外部約束。一旦它依據法律和黨紀追究下級黨組織及其負責人的過錯，就更會突顯它自己所犯的同樣的錯誤。它自己也會在理論上被追究，盡管可能當下沒有人有實際的權力追究它，但究竟讓它理不直、氣不壯。尤其是，當現任的執政黨領導人不如前幾任那樣具有權威性時，就會出現各個方麵和各個地方的不受約束的公權力機關，濫用公權力侵犯民眾財產和利益的現象就會到處泛濫。黨中央和中央政府的指令就無人理睬。這就出現了僭越政治。


　　這種執政黨無需受到外部約束的理論，最終會使執政黨本身無法約束自己，也會蒙蔽執政黨和中央政府領導層的眼睛。因為壓製人大代表的自由競選，幹預司法使之不能公正裁判，限製思想界的批評之聲，阻礙傳媒和民眾對行政部門的監督，最終都在最高決策層麵前營造了一個虛假的社會，在這裏，他們的每一項政策都是“英明正確的”，受損害民眾的聲音變成了對執政黨的稱頌之聲，社會的緊張“被和諧”了，最致命的錯誤，如扶持壟斷國企和強征農民土地的作法，變成了所謂“中國優於美國”的特質……這無異於將執政黨推到“盲人騎瞎馬”的危險境地。


　　由於執政黨和中央政府對形勢的嚴重誤判，以及行政部門和地方政府的偕越政治，導致了政府與民眾之間的緊張。近幾年來，導致生命損失的惡性事件時有發生，民眾對行政部門的反感也漸成幹柴烈火；有時出現的反抗行動，如反對強拆的活動，卻經常被行政部門誇大為有政治意味，從而誘使中央政府對他們濫用公共暴力壓製民眾的行為采取寬容態度，甚至將“維穩”作為更高的政治目標，以致為了“維穩”可以進一步采取違反憲法和法律的手段，或者濫用暴力，或者花錢消災；這都更進一步地加劇了社會的不穩定。


　　一旦“維穩”變得更為優先，相關的行政部門，即所謂“強力部門”就會更為不受約束和無所顧忌。因而就可能以“維穩”的名義，不受法律約束地去侵犯民眾的產權甚至生命權利，種下仇恨和動蕩的種子。這又進一步被認為是不穩定因素，從而使執政黨和中央政府更為依賴於強力部門，更沒有力量去約束它們，最後就有可能受製於、甚至受害於它們。這可能會使暴力因素在政治中占有更重要的位置。


　　愛德華？吉本在《羅馬帝國衰亡史》中，講述了羅馬皇帝因懼怕政敵的刺殺和民眾的反抗而過於倚仗禁衛軍的故事。最後本來用來保衛皇帝的禁衛軍卻可以決定皇帝的生死。這時暴力成了誰可以當羅馬皇帝的基本規則。令人震驚的是，當禁衛軍殺害了一個羅馬皇帝後，竟然拍賣羅馬帝國的皇位。更為荒唐的是，竟然還有人買。但是這個買下羅馬皇位的人沒坐幾天皇位，就又被禁衛軍殺了。這個故事說明，僅靠暴力統治不僅對民眾是一種犯罪，對統治者本身也是一種危險。


　　解決上述問題的唯一有效的方法，就是實行憲政改革。所謂“憲政”，就是依據基本原則的社會治理。這些基本原則既可以表現為憲法文本，也可以表現為主導社會的主流文化傳統，如在傳統中國的儒家傳統。正如梁漱溟所說，儒家經典——四書五經就是傳統中國的憲法。這些基本原則是生成所有法律以及政策的基礎，或者被稱之為製度的製度，規則的規則。對憲政的實施就表現為，當一項法律或政策違反了憲法原則時，就要有一種有效的機製加以阻止，甚至要懲罰違憲的當事機構或個人。


　　由於憲政原則是規則的規則，所以是最應珍視和最應受到捍衛的規則。因為一旦有人違反了憲政原則，由此派生的法律和政策就不會公正和有效，甚至會變成公權力管理層利益集團損害社會和公眾利益的工具，最後導致社會的動蕩甚至崩潰。所以有憲政意識的執政集團都會不惜代價地保衛憲政原則。


　　如二十世紀60年代，在美國民權運動時期，亞拉巴馬州的州長華萊士堅決反對黑人青年進入大學，他動用了幾百名本地警察擋在學校門口，當時的美國總統肯尼迪就下令當地的國民警衛隊直接歸聯邦政府管轄，並由國民警衛隊的士兵護送黑人青年入校。這實際上是一次美國聯邦政府與州政府之間用暴力的直接對抗，目的是捍衛美國的憲法精神，即美國憲法第十四修正案提出的，所有的人不分種族、膚色、貧富和性別的平等權利。


　　實際上，任何一個組織內部也要有一個基本的憲政原則。在中國共產黨的曆史中，曾經有過張國燾擁兵自重，違反黨中央的“北上”戰略，以軍事領導人的身份命令全軍“南下”，甚至自立“黨中央”的緊急關頭，當時的黨中央盡管在軍事實力上遠不如張國燾，但仍不惜冒著以兩萬中央紅軍對抗八萬四方麵軍的巨大危險，頂住了他的壓力，維護了“黨指揮槍”這一在當時黨內看來正確的憲政原則，才使紅軍不至淪為沒有原則的軍事集團。


　　可見，任何一個負責任的政治家，都會在維護基本原則上不惜代價。如果說，市場經濟製度下的政府要“無為”，那是指的不要幹預市場和與民爭利，那麽在維護憲政原則上，就要大有作為。這是因為，政府作為的對象不是一般老百姓，而是同樣擁有公權力的各級機構。隻有真正在維護憲政原則上大有作為了，才能在市場和社會上無為。因為限製住了地方政府和行政部門對市場和社會的幹預甚至侵犯，才能保護住公民和企業的產權。


　　所以，進行憲政改革，並不一定首先意味著轟轟烈烈的修憲運動，而是使出維護憲法和法律的果斷措施和霹靂手段，對明顯違反憲法和法律的地方政府或行政部門的行為加以製止。這可能首先包括，對那些運用當地警力進行強拆和壓製公民維權行為的地方政府，要直接將當地武裝警察置於中央政府的統轄之下，並直接彈壓該地地方政府濫用公共暴力的行為。對於不遵守法律和中央政府命令的地方政府和行政部門的負責人，要直接將其撤職，並令其永遠不得擔任公職。


　　從另一個角度說，憲政改革的起步也不意味著要經曆多麽複雜的政治程序，因為既然憲政改革的主要目的就是限製行政部門和地方政府，對於有著憲政改革自覺的執政黨領導人來說，就再簡單不過了，因為這無需經過其它機構的批準，直接在政府的行政體係中進行改革。如國務院可以直接清理各部門和地方政府中違反《憲法》和法律的行政條例，對行政部門和地方政府中違反憲法和法律的負責人直接予以懲罰。這會非常迅速地帶來煥然一新的憲政局麵。


　　當然，最艱苦的憲政改革就是要限製執政黨自己。但是如果承認，執政黨的成員也是凡人，對執政黨自己的約束就對執政黨的長久執政有利。因為近幾年的事實愈來愈清楚地證明，不受約束的執政黨會以甚至批評者都驚訝的速度腐敗和崩潰下去。濫用公權力強奪民間財產的行為已經遍地開花，幾近瘋狂。這從根本上顛覆了執政黨的政治合法性。隻有執政黨主動地提出並實施約束自己的製度，才能從根本上扭轉這一局麵。這就意味著，要將執政黨真正（而不是口頭上）置於憲法之內，而不是憲法之上；反映在憲政框架上，就包括：


　　——按照《憲法》、《選舉法》和《人民代表大會組織法》的規定獲得人大席位，並在人民代表大會中推行執政黨的政治主張；


　　——在《憲法》中明確規定，中國公民有權依據憲法提起訴訟，並設置相應的憲法法院；


　　——取消執政黨對司法體係的直接幹預，並將執政黨置於憲法和法律之下，即執政黨可以被訴；


　　——真正執行《憲法》規定的“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由”的條款，這意味著對任何違反這一規定的行政部門及其負責人予以懲罰。


　　這意味著，要讓民眾直接或間接地監督執政黨，讓司法體係獨立於執政黨和行政部門，實行表達自由原則。實際上，對表達自由的壓製是對執政黨及其領導人的損害，這不僅扭曲了執政黨領導人所獲得的信息，使其做出錯誤判斷；而且長期處於虛假的信息環境中，會損害人的心理，使其不能正確麵對外界的批評，也就不能及時糾正執政黨的錯誤。這就會損害整個執政黨。因而，對表達自由的壓製除了暫時掩蓋當下領導人的錯誤以外，對執政黨沒有一點兒好處。《貞觀政要》有言，“人君有過失，如日月之蝕，人皆見之。”執政黨領導人犯錯誤，就會影響到所有民眾的利益，從而不可能掩蓋得住。


　　憲政改革最根本的一點，就是將所有的人都納入憲政原則規範的範圍之內。這在哲學上就毫無問題的，因為一個普遍適用的原則，當然要適用所有的人。並且越是身居政治高位的人，尤其是要受到憲法約束。對於人類社會來說，最大的政治問題是，既要由具體的個人代表社會進行具體情境下的決策並且實施，又要保證用製度彌補該個人所必不可免的弱點和缺陷。做到這一點，一方麵是將通過公共決策確定的憲政原則，作為任何居於政治高位的個人都不能加以增減的最高原則，一旦出現該個人違反甚至侵犯這些最高原則時，就存在著有效機製將其製止；另一方麵，則要在該個人履行其職責時，製度化地對其谘詢、建議和審查，使其在憲政原則的框架之內做出最好的決策並實施。


　　說到底，對於一個社會來說，由什麽人來執政，就是一個憲政問題。《尚書》有言，“皇天無親，惟德是輔”。如果一個政治集團將人民利益和社會利益放在第一，時刻準備承擔責任和改正錯誤，用全部心身投入到公共服務中去，才可能具有政治合法性；如果將自己的利益放在民眾與社會利益之上，執政隻是為了利用公權力牟取自己的私利，就不具有政治合法性。《論語》記載，堯對舜說：“天之曆數在爾躬，允執其中。四海困窮，天祿永終。”如果不能盡職盡責，卻利用手中的公權力侵奪民眾財產，讓他們變得窮困，就不會得到上天的俸祿了，即不再有政治合法性了。古今中外，概莫能外。


　　到了現代，憲政民主製度既可以給執政黨提供什麽是民意和憲政原則的真實信息，又是判斷一個政治集團是否適於執政的政治正當程序。遵循這一製度，一個政治集團就可能成為執政黨，即使不能直接執政，也可以在立法機關和社會監督方麵發揮重要的政治作用，更重要的是，可以作為執政黨的競爭者迫使執政黨選擇更為有利於社會和民眾的政策。這樣，一個政治集團就可以“萬歲”。如果執政黨不積極推動憲政改革，它最終就會被改革。


　　最後，當然，一個真正將人民與社會放在自己前麵的執政黨，必然要超越自己。結成政黨隻是推行美好政治的工具，而不可能高居政治之上。如果政黨利益與人民和社會的長遠利益發生衝突，就應放棄政黨利益。然而正因如此，這個執政黨才可能長久。老子說，“天長地久。天地之所以能長且久者，以其不自生，故能長生。”
 

      來源: FT中文網 | 來源日期：2012-04-17