傳(chuan) 統中國政府治理法製及其清末調適

作者：吳歡（南京師範大學法學院副教授）

來源：作者授權伟德线上平台發布，原載《中西法律傳(chuan) 統》2022年第２期

摘  要：傳(chuan) 統中國不存在現代行政法與(yu) 法治政府，但延綿數千年的政府治理實踐，足以造就獨具特色的行政法律文化。“為(wei) 民父母行政”是傳(chuan) 統行政法製的基本精神，也是傳(chuan) 統政府治理的核心理念，具有法律文化價(jia) 值主體(ti) 性與(yu) 治理秩序建構自覺性。此種治理者自覺內(nei) 生於(yu) 傳(chuan) 統中國治國理政的憲製結構，進而發展出“明主治吏不治民”的治理術提煉及其相應製度安排與(yu) 運行實踐。以《大清會(hui) 典》為(wei) 首要淵源的“清國行政法”，尤其凸顯了傳(chuan) 統政府治理首重治吏的基本麵貌，是傳(chuan) 統行政法製的典型製度載體(ti) ，表征著傳(chuan) 統政府治理的成熟法製形態。帝製黃昏時代的晚清政府治理法製，一方麵延續著“為(wei) 民父母行政”的核心理念，以“清國行政法”為(wei) 基本運行框架，在牧民與(yu) 治吏、治國與(yu) 治王問題上自有章法；另一方麵，為(wei) 了因應內(nei) 外壓力與(yu) 衝(chong) 擊，又不得不在話語體(ti) 係、組織機構和製度建設等方麵朝著近代化方向艱難轉型。這一時期開啟的治理變革，譯介的法治知識，儲(chu) 備的法治人才，建構的製度體(ti) 係，乃至引發的變法爭(zheng) 議，遭遇的法治挫折，未竟的法理難題，都將為(wei) 時至今日的政府治理法治化中國探索提供重要鏡鑒。

關(guan) 鍵詞：行政法律文化；為(wei) 民父母行政；明主治吏不治民；清國行政法

一、引言

公元1500年前後的“地理大發現”，不僅(jin) 極大地開拓了人類思考和探索的廣闊空間視野，還連同這一時期湧動生成的近代工業(ye) 化大潮一起，有力地推動著世界曆史的形成與(yu) 發展，馬克思恩格斯據以作出了“曆史向世界曆史轉變”的重要論斷。[1] 世界曆史的一體(ti) 化，開啟了法律曆史的全球化。資本主義(yi) 生產(chan) 方式的全球拓展，帶來了相應法權關(guan) 係與(yu) 法律形式的世界流行。對中國而言，這一轉變雖然在明朝中後期即借助利瑪竇等傳(chuan) 教士漸次導入，[2] 但“明亡清興(xing) ”和“康乾盛世”又讓傳(chuan) 統法權秩序獲得更大規模的延續與(yu) 發展，以至於(yu) 形成了“清帝國治下的和平”。[3] 但曆史的發展終究不以人的意誌為(wei) 轉移。以1820年的嘉道之交為(wei) 引子，傳(chuan) 統中國的帝製統治在盛世餘(yu) 暉中逐漸走向黃昏，更加直麵世界。彼時不僅(jin) 西北陸防與(yu) 東(dong) 南海防時有烽煙，就連東(dong) 北龍興(xing) 之地與(yu) 西南歸流之所，也在強鄰覬覦與(yu) 內(nei) 部躁動中醞釀危機。[4] 自此以降，傳(chuan) 統中國小農(nong) 經濟下的“明君-清官-良民”法權秩序理想圖景日益支離破碎，域外傳(chuan) 來的堅船利炮和立憲政治開始進入近代中國治理場域，乾嘉學術已然走向沒落，有識之士逐漸“開眼看世界”，邊疆危機助長央地失衡，民智漸開刷新種族認同。凡此種種，都預示著傳(chuan) 統治理亟待轉型，現代國家亟待建構，“走向共和”已然勢不可擋。[5] 彼時的政府治理，一方麵延續著淵源自先秦的“為(wei) 民父母行政”核心價(jia) 值理念，並成就了以清國行政法為(wei) 代表的成熟製度形態，另一方麵也主動或被動地因應著時代衝(chong) 擊，在知識、機構與(yu) 製度等層麵發生著不以人的意誌為(wei) 轉移的調適。

二、傳(chuan) 統政府治理的核心價(jia) 值理念

傳(chuan) 統中國不存在現代行政法與(yu) 法治政府，但延綿數千年的傳(chuan) 統政府治理實踐足以造就獨具特色的行政法律文化。[6] “為(wei) 民父母行政”是傳(chuan) 統行政法製的基本精神，也是傳(chuan) 統政府治理的核心理念，具有顯著的法律文化價(jia) 值主體(ti) 性與(yu) 治理秩序建構自覺性。此種治理者自覺內(nei) 生於(yu) 傳(chuan) 統中國治國理政的憲製結構，進而發展出“明主治吏不治民”的治理術提煉及其相應製度安排與(yu) 運行實踐。

（一）為(wei) 民父母行政

在傳(chuan) 統中國治國理政話語體(ti) 係及其實踐中，“民為(wei) 邦本、敬天保民”是重要的憲製性理念。[7] 這一理念主要回應的是華夏文化政治共同體(ti) 成立以後，共同體(ti) 成員與(yu) 共同體(ti) 本身及其治理者之間的關(guan) 係問題，放在傳(chuan) 統政府治理領域就是“民”“官”“王”三者的結構關(guan) 係及其互動問題；對此問題的解答決(jue) 定了共同體(ti) 的治理者在治理活動中的基本準則與(yu) 行為(wei) 模式。在此憲製性理念指引下，傳(chuan) 統中國政府治理秩序暨行政法律文化形成了“為(wei) 民父母行政”的核心旨趣。

從(cong) 政治哲學角度來看，不同於(yu) “君權神授”思想在西方古代政治哲學中長期占據統治地位，中國古代政治哲學較早地擺脫了神權政治的困擾，在先秦時期就敏銳地發現了“人”的重要性，進而高揚“民”的主體(ti) 性。[8] “民為(wei) 邦本”語出《尚書(shu) ·五子之歌》。[9] 詩歌作者以“太康失國”的慘痛教訓，深刻地揭示了“民為(wei) 邦本”的道理，其基本立場是，即使成立了共同體(ti) ，獲得了治理權，治理者對於(yu) 百姓的利益與(yu) 呼聲，仍然要時刻保持怵惕之心，保持共同體(ti) 的安寧和治理權的穩固，不得侵害民眾(zhong) 利益，不得違背民眾(zhong) 意願，否則就會(hui) 導致治理權喪(sang) 失、共同體(ti) 離散的危險結果。[10] 當然，“民為(wei) 邦本”的憲製理念並不獨見於(yu) 《五子之歌》。苗君“殺戮無辜”，自亂(luan) 邦本，終被帝堯誅滅，這是反麵典型。帝堯有“平章百姓”之德，帝舜有“四凶”之誅以順民心，這是正麵榜樣。《五子之歌》後，先秦治理者反複強調民生與(yu) 民心的重要意義(yi) 。[11] 西周治理者更是將“民為(wei) 邦本”的理念進一步發揮，提出了“敬天保民”的主張，從(cong) 而帶來重要的思想革命。在堯舜時代的“天道”信仰中，“天命”雖然是終極的正當性與(yu) 合法性來源和最高的政治權威，但是在彼時治理者關(guan) 於(yu) “天”的感知中，“畏”的成分可能更大於(yu) “敬”——畏天之威，畏天之命，不敢不敬。大禹及其子孫又走向另一個(ge) 極端，“天道”信仰極其淡薄，相比天道更重君道，從(cong) 而導致治理的衰敗。“湯武革命”之後，治理者不僅(jin) 從(cong) 理論上恢複了“天道”信仰和“天命”觀念，而且更深入地意識到，相對於(yu) 虛無縹緲、不可捉摸的“天命”，“人心”更加值得關(guan) 注。所以西周的治理者仍然“敬天”，但是他們(men) “敬天”的目的是為(wei) 了“保民”，即保持治理權和治理秩序的長期穩固。[12] 至此，“民”在治理活動中的特殊地位與(yu) 重要意義(yi) 被發現，華夏文化政治共同體(ti) 的治國理政思想進入了“以民為(wei) 本”的時代。[13] 概而言之，在先秦治理者眼中，君主治國理政正當性與(yu) 合法性的終極來源固然是“天”，但“天”畢竟渺不可知，可觸可及的唯有“民”。《尚書(shu) 》等先秦典籍中一詠三歎的是“以民為(wei) 本、本固邦寧”“天視自我民視，天聽自我民聽”“民之所欲，天必從(cong) 之”。這些不是抽象的政治教條，而是被湯武革命反複印證的血淋淋的治國鏡鑒，更是被秦漢以降曆代帝王大臣士人君子薪傳(chuan) 不息的憲製根本。需要說明的是，作為(wei) 中國傳(chuan) 統政治哲學奠基時代確立的憲製理念，“民為(wei) 邦本、敬天保民”實際上是諸子百家共同分享的政治哲學底色。隻不過在“道術為(wei) 天下裂”的思想爭(zheng) 鳴時代，諸子百家站在光譜的不同位置，進而各有方案。[14]

“以民為(wei) 本、敬天保民”的憲製理念落實到政府治理領域，就是“為(wei) 民父母行政”的治理者自覺。案，古今中外的“行政”語詞，既有其時空差異，又並非不可通約。中文語境中的“行政”具有施行政令、執掌政治、治國理政等豐(feng) 富含義(yi) ，其中的執行、職掌、治理等要素，同西文語境中的對應詞不乏暗合，故近代學人以“行政”對譯administration，選詞命義(yi) 堪稱考究。[15] 檢閱典籍，《大戴禮記·小辨》載“製禮以行政”，《史記·周本紀》載周公“攝行政當國”，《韓昌黎文集·原道》載“君者，出令者也；臣者，行君之令而致之於(yu) 民者也；民者，出粟米麻絲(si) ，作器皿，通貨財，以事其上者也”，堪稱古漢語“行政”的幾種典型用例。這種君出令、臣行令、民事上的秩序結構，進一步升華就是明君-青天-良民的理想圖景。但論述“行政”精義(yi) 最為(wei) 深刻者，當屬孟子。《孟子·梁惠王上》雲(yun) ：“庖有肥肉，廄有肥馬，民有饑色，野有餓莩，此率獸(shou) 而食人也。獸(shou) 相食，且人惡之。為(wei) 民父母，行政不免於(yu) 率獸(shou) 而食人。惡在其為(wei) 民父母也？”這段語錄堪稱傳(chuan) 統中國“行政”本質的經典表述，講的就是治理者（君主和官吏）要以為(wei) 民父母的心態治國理政、執掌政治和施行政令，如果隻顧自己錦衣玉食，享盡人間極樂(le) ，卻令子民陷入“率獸(shou) 而食人”的凶險境地，治理者就不配為(wei) 民父母，甚至連禽獸(shou) 也不如（虎毒不食子），也就喪(sang) 失了行政與(yu) 治理的正當性與(yu) 合法性。[16] “為(wei) 民父母行政”的治理者自覺強調，君主以降的治理者集團要以父母教育子女之心哺育百姓、施行政令、教化萬(wan) 民；他們(men) 具有父母、君主和導師三重身份，即“作之親(qin) ”“作之君”“作之師”，又以“作之親(qin) ”為(wei) 起點和紐帶。[17]

“為(wei) 民父母行政”並不隻是孟子的政治告誡，而是內(nei) 生於(yu) 傳(chuan) 統中國政府治理的觀念體(ti) 係與(yu) 製度建構，堪稱“中國傳(chuan) 統政治和行政製度的最基本立足點和出發點，是中國傳(chuan) 統政治和行政製度的靈魂”。[18] 我們(men) 姑且以現代行政法的體(ti) 係框架粗略言之。在行政主體(ti) 上，君主（天子）以“萬(wan) 民父母”自居，是政府治理的最高決(jue) 策者和總負責人，既有“金口玉言，言出法隨”的政治權威，也有“萬(wan) 方有罪，罪在朕躬”倫(lun) 常責任；君主以下的宰執群臣均有牧民治民職責，州縣長官則是父母官親(qin) 民官，是“行君之令而致之於(yu) 民者也”，既是治民的責任主體(ti) ，又是治吏的鋒芒所向。在行政組織上，“天子無私”而“王者無外”，盡管事實上會(hui) 有宮中內(nei) 廷和外朝政府的差別，有些朝代如宋朝還比較注意區分二者，但在根本邏輯上，宮中府中俱為(wei) 一體(ti) ，外朝內(nei) 廷不應異同，內(nei) 政外交國防等朝廷政事都是帝王家事的延伸，三公九卿與(yu) 三省六部都是君父家臣的拓展。在行政事項上，無論是常態化的授田限田、蕃民編戶、勸課農(nong) 桑、征商管工、製民防奸等，還是非常態的備荒賑災、官營禁榷、軍(jun) 征武備等，都循著“德為(wei) 善政，政在養(yang) 民”的理念展開。君主和群臣要時刻把百姓疾苦安危冷暖放在心上，“當官不為(wei) 民做主，不如回家賣紅薯”。在行政程序上，君主親(qin) 耕籍田、凶歲蠲免賑濟、依時征發力役等，都體(ti) 現了為(wei) 民表率、救民疾苦、恤民生計的精神。即便是較為(wei) 純粹的捐稅征繳和治安管控等政務事項，也要遵循愛民養(yang) 民的邏輯進行程序設計。在官民衝(chong) 突化解上，當民眾(zhong) 權益受到官僚集團侵害時，為(wei) 其提供鳴冤叫屈、哭訴陳情、請願表意的場所、途徑和方式，如逐級申控、禦史監察、詣闋叩閽等，並至少在表麵上保障這些權益救濟機製的運轉，自然是“為(wei) 民做主”的應有之義(yi) 。

（二）明主治吏不治民

遵循“為(wei) 民父母行政”的治理者自覺，“明主治吏不治民”的治理術提煉得以凸顯。“明主治吏不治民”語出《韓非子·外儲(chu) 說右下》：“人主者，守法責成以立功者也。聞有吏雖亂(luan) 而有獨善之民，不聞有亂(luan) 民而有獨治之吏，故明主治吏不治民。說在搖木之本與(yu) 引網之綱。故失火之嗇夫，不可不論也。救火者，吏操壺走火，則一人之用也；操鞭使人，則役萬(wan) 夫。”韓非子在此通過官吏救火的例子說明，君主是依靠嚴(yan) 守法令製定目標、督責臣下完成任務來建立功業(ye) 的人；隻聽說過官吏胡作非為(wei) 時民眾(zhong) 仍然自行守法，沒聽說民眾(zhong) 違法作亂(luan) 時官吏仍然依法辦事；所以英明的君主應致力於(yu) 管理好官吏，而不是去直接管理民眾(zhong) 。

《韓非子》這段語錄，意在勸說君王把治國理政的焦點和重心放在“治吏”上麵，運用法、術、勢三柄控製官僚集團，維護自身權力；對於(yu) 吏，君主既要“驅使之”又要“防備之”，時刻防止大權旁落、君臣失序；對於(yu) 民，則不妨“以法為(wei) 教，以吏為(wei) 師”，使整個(ge) 國家治理秩序井然。[19] 細繹“明主治吏不治民”的治理主張，其中內(nei) 含著“君-臣-民”三元秩序結構、作為(wei) 治理術的治吏與(yu) 牧民，以及“嚴(yan) 以治吏”的施政建議，這與(yu) 馬基雅維利的《君主論》頗有共鳴。[20] 這一治理主張在《韓非子》乃至整個(ge) 法家學派是一以貫之的，《韓非子·外儲(chu) 說右上》亦雲(yun) ：“吏者，民之本綱者也，故聖人治吏不治民。”其利弊得失誠如論者所指出的，“吏的職責乃臨(lin) 民治民，直接治吏即等於(yu) 間接治民。君主獨居高位、大位，勢不能直接治民，隻有抓重點來治吏，達到綱舉(ju) 目張之效。韓非的‘治吏’說，長處在實效，故在隨後的帝製時期，多被曆代君主實際上奉為(wei) 圭臬；其短亦在隻講實效而流於(yu) 極端功利，且將民眾(zhong) 完全視為(wei) 被治理對象，故注定它最多能收效於(yu) 一時，而非長久之計。”[21] 信哉斯言！隨後的曆史將很快見證，以韓非子為(wei) 代表的法家學派，根據“明主治吏不治民”的治理邏輯，高揚“不別親(qin) 疏，不殊貴賤，一斷於(yu) 法”的旗幟，通過持續變法推動秦國“奮六世之餘(yu) 烈”，終於(yu) 成就古代中國第一個(ge) 大一統王朝。秦法家所提出的“法者，編著之圖籍，設之於(yu) 官府，而布之於(yu) 百姓者也”，“法莫如顯”，“明主之國，無書(shu) 簡之文，以法為(wei) 教；無先王之教，以吏為(wei) 師”等法律觀點，所推行的“燔《詩》《書(shu) 》而明法令”，“為(wei) 置法官，置主法之吏，以為(wei) 天下師”，“若欲有學法令者，以吏為(wei) 師”等變法主張，所取得的“婦人嬰兒(er) 皆言商君之法”，“吏明知民知法令也，故不敢以非法遇民，民不敢犯法以幹法官”，“法大用，秦人治”等治理效果，集中呈現了先秦“吏治”思想深度和實踐力度，為(wei) 後世“治吏”之法奠定了文化基因。[22]

秦漢以降的傳(chuan) 統政府治理製度設計與(yu) 運行實踐，基本上貫徹了“明主治吏不治民”的治理技藝。有論者就此概括指出：“漢以後的帝國機製，規範包括宮中府中（或者說內(nei) 廷外廷）、後妃宦官、宗室藩王、還是中央地方、文官武將等的製度規則，逐步建立、逐步完備，這就是韓非‘明主治吏不治民’的思想理論製度化規範化。”[23] 我們(men) 仍以現代行政法的框架粗略言之。在行政主體(ti) 上，宰執群臣以下都是替君主牧民的“鷹犬爪牙”，各級官吏隻是分工不同，而沒有本質區別，其選任、品級、考課、獎掖、遷轉、黜置，莫不有定法，從(cong) 而構成蔚為(wei) 大觀的官吏管理法製。[24] 在行政組織上，從(cong) 先秦理想主義(yi) 的周禮六官製，到秦漢開府建牙的三公九卿製，再到隋唐以降日趨成熟的三省六部製，堪稱線索明晰。以《唐六典》為(wei) 代表的官製官規體(ti) 係，進一步將內(nei) 廷與(yu) 外朝、三省與(yu) 六部、執政與(yu) 台諫、中央與(yu) 地方等官僚機器間的分工製衡設計得精妙嚴(yan) 密。[25] 在行政事項上，君主一方麵任命各級長官統攬轄區內(nei) 政府治理大小事務，這既是高度的權力，也是巨大的責任；另一方麵又通過製度設計避免地方長官大權獨攬，從(cong) 而形成整全性政府治理結構中的有限分工。以宋代地方治理為(wei) 例，安撫使司、轉運使司、提點刑獄司、提舉(ju) 常平司職權不可侵越，事務互不統屬。[26] 在行政程序上，公文管理和公事程限製度細致瑣碎，除了載之圖籍，更多見於(yu) 公文碑刻，“碑石上的‘行政授權’‘行政許可’以及‘反向行政’等內(nei) 容。揭示了中國古代行政權在製度建構、秩序維護和社會(hui) 運行中的關(guan) 鍵機製”。[27] 在官民衝(chong) 突化解上，不僅(jin) “民告官”的製度供給常有，君主還會(hui) 以“青天”自居受理人民的直訴京控。[28] 凡此種種，堪堪與(yu) “為(wei) 民父母行政”的治理者自覺互鑒互明；更進一步，正是由於(yu) 二者的合流並用，才使得傳(chuan) 統中國的政府治理保持“超穩定”的長期結構。

“為(wei) 民父母行政”的治理者自覺和“明主治吏不治民”的治理術提煉，在傳(chuan) 統中國漫長的政府治理實踐中結合孕育出了“為(wei) 民治吏”的“中道”。今人或許認為(wei) ，二者一儒一法難以調和，即便並存也不過是君主專(zhuan) 製的遮羞布，但這可能是一種“致命的自負”。一方麵，二者之間的張力並沒有今人想象的那麽(me) 大。“執兩(liang) 用中”是中國古典哲學的精妙表達，也是傳(chuan) 統政府治理的可行之道。從(cong) 曆史語境來看，政府治理問題上的儒家方案與(yu) 法家方案，其實都是對理想的政府治理與(yu) 行政秩序應當如何是好的回答，都是傳(chuan) 統治理經驗智慧光譜中的不同色調。秦漢以降的傳(chuan) 統政府治理話語體(ti) 係及其實踐中，臨(lin) 下以簡、馭民以寬和從(cong) 嚴(yan) 治官、從(cong) 嚴(yan) 治吏總是相伴相隨。另一方麵，“為(wei) 民父母行政”內(nei) 含著對君主的政治約束與(yu) 倫(lun) 理要求。君主權力看似無邊無際，但不得肆意作威作福，而是要以人民福祉為(wei) 宗旨皈依。“明主治吏不治民”以“明主”作為(wei) 法術勢的運用前提，如果昏君不顧百姓疾苦或專(zhuan) 任奸臣弄權，就會(hui) 遭到天意的懲罰，即便人民不起來革命，權臣也會(hui) 令其不得其所。[29] 這誠如論者所指出的：“在儒、法兩(liang) 家學說共同推進下，經多代先輩的努力，完成了從(cong) 分封製到郡縣製、貴族宗法世襲製到官僚委任製的第一次社會(hui) 大轉型；近似地，通過法家和儒家的次第登台和影響，以外儒內(nei) 法為(wei) 思想內(nei) 核的帝製法製得以建立並順暢運作，‘治吏’成為(wei) 帝製法治的‘宗旨’”。[30] 王夫之對此也有過十分精辟的概括，即“嚴(yan) 以治吏，寬以養(yang) 民”，“治吏以嚴(yan) 是原則，但不能一味僵化株守，在某些特殊情況下，為(wei) 了不將‘吏’逼得鋌而走險，有必要在施行時暫予從(cong) 寬。這樣，船山先生一方麵將‘治吏’原則上升到曆代治道核心內(nei) 容的高度，另一方麵，可能還更重要，是將法家的‘治吏’說內(nei) 化到儒家的‘養(yang) 民’說中，賦予了‘治吏’說崇高的目標和價(jia) 值追求”。[31] 就此而言，儒法結合的“為(wei) 民治吏”，或曰牧民與(yu) 治吏相結合，王治與(yu) 治王相統一，堪稱傳(chuan) 統政府治理的應有之意與(yu) 理性選擇。[32] 從(cong) 治民、治官、治王的法治政府三維構造來看，傳(chuan) 統中國政府治理在治民層麵收效甚巨，政治秩序與(yu) 國家形態也因此收獲“本固邦寧”之長效；在治王層麵雖然常被詬病，但也不乏“民貴君輕”的憲製性安排；至於(yu) 治官層麵，則尤其注重以製度建樹確保“嚴(yan) 以治吏”。正是在三者此消彼長的動態耦合中，傳(chuan) 統中國政府治理得以“安身立命”。

三、傳(chuan) 統政府治理的成熟法製形態

從(cong) 先秦時代至於(yu) 清朝中期，以“為(wei) 民父母行政”為(wei) 核心價(jia) 值理念的傳(chuan) 統政府治理進入完備階段，在製度與(yu) 實踐上因革損益，蔚為(wei) 大觀。以《大清會(hui) 典》為(wei) 首要淵源的“清國行政法”，尤其凸顯了傳(chuan) 統政府治理首重治吏的基本麵貌，是傳(chuan) 統行政法製的典型製度載體(ti) ，表征著傳(chuan) 統政府治理的成熟法製形態。不寧唯是，“清國行政法”還為(wei) “清帝國治下的和平”提供了基礎性製度框架。

（一）清國行政法的淵源

當我們(men) 使用“清國行政法”表達，意味著我們(men) 不擬進行“中國古代有無行政法”的無謂之爭(zheng) ，不擬“行政法”概念作現代語境中的狹義(yi) 理解，而是以其指稱中國傳(chuan) 統行政法律文化的製度形態。[33] 這裏的“清國行政法”既是清朝行政法體(ti) 係及其政府治理要素、對象與(yu) 機製的總稱，也指向近代日本學者織田萬(wan) 的名著《清國行政法》。該書(shu) “依據近代行政法理論，將龐雜無章的清朝行政法律事務進行分類、梳理，納入織田萬(wan) 已自成特色的行政法體(ti) 係之中進行闡述。之所以采用這種方法，並不是因為(wei) 清代的中國存在近代意義(yi) 的行政法，而是織田萬(wan) 以行政法為(wei) 總括關(guan) 於(yu) 行政權作用的所有法規的寬泛概念為(wei) 前提，效仿德國學者古那伊斯特著《英國行政法》使英人始知自己國家有行政法的做法的結果”，如此雖然不免“張冠李戴”，但卻是我們(men) 考察有清一代行政法體(ti) 係的重要助力。[34]

參考織田萬(wan) 的《清國行政法》，在法律淵源上，清國行政法大體(ti) 可分為(wei) 成文法與(yu) 不成文法兩(liang) 類。中國古代成文法編纂始於(yu) 春秋時期的《法經》，自秦漢以降漸成律令體(ti) 係，如晉律並有晉令，《唐律》並有《唐六典》，《大明律》並有《明會(hui) 典》。[35] 此種律典與(yu) 令典並行的二元結構，雖不可徑稱為(wei) 刑法典與(yu) 行政法典並列，但傳(chuan) 統政府治理的製度規範多本於(yu) 令典體(ti) 係當無疑義(yi) 。織田萬(wan) 將傳(chuan) 統中國“規定施政之大則”的典章製度視為(wei) “行政法典”，並認為(wei) 中國“西漢以來，有律，有令，有格，有式，皆書(shu) 記載施政之準則。而其能具法典之體(ti) 裁，為(wei) 後世模範者，莫若於(yu) 《唐六典》矣”，“後世明清兩(liang) 朝，編纂會(hui) 典，亦仿此例”。[36] 織田萬(wan) 指出：“在中國，則法之各部，未全分化，故行政法之意義(yi) ，徒見其泛博耳”，“法典以外各種成文法，則亦可視以為(wei) 行政法之淵源”。[37] 此語堪稱確論。

清國行政法的首要成文法源是曆經康雍乾嘉光五朝編纂而成的《大清會(hui) 典》。所謂“會(hui) 典者，會(hui) 要典章之義(yi) 也。凡行政之準則，明定綱領，永遠遵循，朝廷百官之編製與(yu) 其處務之規程，總括靡遺。”[38] 《大清會(hui) 典》“以官統事，以事類官”，按宗人府、內(nei) 閣、六部等官廳分目，依次開列其機構建製、官品職數、執掌權限，並考述沿革，附載曆年則例或事例。乾隆欽定《大清會(hui) 典》“凡例”有雲(yun) ：“嗣後如間有因時損益之處，其畸零節目，止於(yu) 則例內(nei) 增改；即有關(guan) 大體(ti) 者，亦止刊補一二條，無煩全書(shu) 更動，庶一勞永逸，以便遵循。”立法者用意甚好，但行政隨時變化，作為(wei) 應對與(yu) 調和，會(hui) 典所附則例與(yu) 事例被分析而出，甚至出現類似“重例輕律”“以例代律”“因例修律”的“則例反重於(yu) 會(hui) 典”的現象。[39] 織田萬(wan) 即謂：“行政上實例，纂修既成者，名曰則例。自形式上言之，則例即會(hui) 典施行之際所生之事例也。”[40] 先是乾隆朝編纂180卷《會(hui) 典則例》，後有嘉慶朝編纂1220卷《會(hui) 典事例》。各部院亦有則例。有針對部院一般行政事務的綜合則例，如《欽定吏部則例》；有針對部院特定行政事務的單項則例，如《兵部督捕則例》；還有針對各部院內(nei) 部行政管理的專(zhuan) 門則例，如《吏部處分則例》。會(hui) 典及其附屬則例、事例係統之外，《大清律例》也是清國行政法的重要成文法淵源。織田萬(wan) 雲(yun) ：“按查《大清律》及其條例，固屬刑法，然亦往往登載行政法上應規定之事項。而至彼法章之分類，未分化也。”[41] 中央會(hui) 典係統與(yu) 律例係統之外，又有成文之省例作為(wei) 補充，即“各省所定之實例也，而其性質則同則例”，“同一事件之於(yu) 則例，其效力遍於(yu) 全國。同一事件之於(yu) 省例，其效力不逾一省”，“蓋清國之版圖廣矣，人民眾(zhong) 矣，風俗習(xi) 慣各地相異，故難遵依同一法規統率全國也”。[42] 其他成文法淵源還有與(yu) 行政相關(guan) 的皇帝詔敕與(yu) 官廳告示等，自不待言。

至於(yu) 清國行政法的不成文法淵源，據織田萬(wan) 總結，有成案、慣習(xi) 、學說與(yu) 條理四端。成案謂“各部及各省之判決(jue) 例，當永續慣行者”，“更變為(wei) 成文法，或為(wei) 條例，或為(wei) 則例”，“成案固籍文書(shu) 而存焉，唯其為(wei) 文書(shu) 之時，未至於(yu) 有拘束力。其見考證之時，始有拘束力。故稱曰不文法。今查成案考證方式，對條奏之上諭文中，有欽遵在案、欽遵通行在案等文字”，“成案之為(wei) 通行案者，在其實質，則與(yu) 條例則例同，準許引用。其未通行案，則徒為(wei) 判決(jue) 例，不準引用。雖然苟為(wei) 成案，其於(yu) 成文法，相為(wei) 表裏，則足以發揮其真義(yi) 。故應互相參照，以期法之解釋適用，無或誤焉”。慣習(xi) 乃與(yu) 行政相關(guan) 之“前例舊慣”，“凡百事遵行從(cong) 前慣習(xi) ，其餘(yu) 官廳事務，亦察視其實地，依據慣習(xi) 而施為(wei) 者，蓋甚多矣”。學說如輯注律例會(hui) 典之律學家言，“律學家之解釋疏注，有最為(wei) 明刑弼教之助者，司直之官，引用以資斷法，是此事實自明白矣。雖有異於(yu) 羅馬古代學說之直接附與(yu) 法力者，然一家學說，即為(wei) 官廳執務之準則，亦可以見焉”。條理如“比附援引，雖明文之無可據者，然推其情理，以合律意”，“若夫皇朝通典、皇朝通誌、皇朝通考以及其餘(yu) 欽定各法政書(shu) ，並係學者私撰者，皆盡明示條理，而使法吏彼此參照準據。然則條理亦為(wei) 行政法之淵源，其於(yu) 清國，亦實屬顯著事跡矣”。[43]

（二）清國行政法的內(nei) 容

在行政組織上，清國行政法關(guan) 涉皇室、中央官廳、地方官廳、藩部和地方自治數端。在“以民為(wei) 本”憲製原則和“為(wei) 民父母”價(jia) 值理念作用下，大清國的君主專(zhuan) 製政體(ti) 不同於(yu) 西歐，而是“基於(yu) 一種（擬製的）族長主義(yi) ”，“其名為(wei) 君主專(zhuan) 製，而其實則被限製者甚大”，由此造就了清國行政組織“無國家與(yu) 宮廷之界分”“采用（央地）分權國家之製度”“設為(wei) 滿漢鉗製之法”等特質。[44] 就皇室而言，皇帝“總攬統治權”，享有敬稱、禦名敬避、抬寫(xie) 諸權，以及禦用徽章、設置太監、國禮、頒曆、恩赦、刑法上特別保護、授予榮典等特權；皇位繼承人、皇後、太上皇、皇太後、訓政及攝政者、皇族等亦各有成文與(yu) 不成文特權；皇室還有宗人府、內(nei) 務府、欽天監、太醫院等隸屬官廳及皇室財產(chan) 權益。[45] 就中央官廳而言，主要是內(nei) 閣、軍(jun) 機處、通政使司、六部、都察院、翰林院、大理院、國子監、詹事府及外務部等新設部。[46] 就地方官廳而言，有總督、巡撫、布政使、按察使、道員、知府、知縣、知州、同知及通判等普通官廳，以及順天府、土官及土司和東(dong) 三省特別官廳。依會(hui) 典、則例、事例等，央地官廳各有沿革來曆、組織職權、人員編製等。[47] 就藩部而言，有內(nei) 外蒙古、回部、西藏等，大清國以《理藩院則例》《回疆則例》《西藏通製》等“因俗而治”，以實現國族整合。就地方自治而言，大清國也沿襲了鄉(xiang) 約、鄉(xiang) 老、保甲等製度體(ti) 係。

在官吏法上，清國行政法可從(cong) 文官製度、武官製度、官吏身份、官吏權利、官吏義(yi) 務、官吏責任等維度考察。大清國馬上得天下，但注重以文官治天下。文官舉(ju) 凡出身、品級、任用、補缺等莫不有定規。僅(jin) 以任官形式而言，就有特簡、開列、銓選、奏薦、提調等類別。武官製度類似文官製度，但大為(wei) 精簡，蓋因崇文抑武也。就官吏身份而言，有黜陟、回避、守製、休致等製度。官吏享有終養(yang) 、給假、勳爵等禮遇，亦享受俸給、恩給、恤金和刑法上特別保護，同時負有職務和身份上的相應義(yi) 務，違反者需承擔懲戒責任乃至刑事責任。

在裁判製度上，清國行政法體(ti) 係中的裁判製度與(yu) 刑事法體(ti) 係中的裁判製度一體(ti) 同構，沒有獨立的行政訴訟。織田萬(wan) 雲(yun) ：“清國不為(wei) 裁判事務設特別之機關(guan) ，使行政官廳兼掌之，且在地方官廳，督撫以下至於(yu) 府州縣諸衙門，殆無不兼任行政、司法二權之執行也”。[48] 除了自縣經州逐級上控至大理寺刑部，乃至朝審秋審九卿會(hui) 審等通常裁判所，還有皇族裁判所宗人府，宮廷裁判所慎刑司，旗人裁判所都統衙門，以及京城、盛京、蒙古等地的特別裁判所。

完整的清國行政法，還包括內(nei) 務行政、軍(jun) 務行政、司法行政、財務行政等分論，在此毋庸贅述，但我們(men) 可以總結指出，清國行政法在牧民與(yu) 治官，王治與(yu) 治王方麵的製度建樹確實自成體(ti) 係，進而形成了頗具特色的運行機製。少數民族入主中原的清王朝，在很大程度上正是憑借（但不限於(yu) ）此番蔚為(wei) 大觀的清國行政法，將傳(chuan) 統中國帝製體(ti) 係推向極致，同時將傳(chuan) 統政府治理體(ti) 係推向前所未有的廣土眾(zhong) 民，使牧民之法與(yu) 治官之法相得益彰，較為(wei) 有效地建構了前現代帝製國家，以至於(yu) 被論者稱為(wei) “中華太平盛世”與(yu) “清帝國治下的和平”。[49]

四、傳(chuan) 統政府治理法製的清末調適

1840年爆發的中英鴉片戰爭(zheng) 是中國近代史的起點，也是傳(chuan) 統中國“明君-清官-良民”治理秩序圖景瓦解和國家建構危機凸顯的標誌性節點。1840-1911年間，從(cong) 洋務運動到戊戌維新再到變法修律，晚清政府治理總體(ti) 上以“清國行政法”為(wei) 基本製度形態與(yu) 運行框架，同時在內(nei) 外壓力衝(chong) 擊下進行著若幹主動或被動的自我調適，籍以因應前所未有的近現代治理轉型任務與(yu) 國家建構難題。

（一）近代行政法學的輸入

近代行政法知識與(yu) 觀念，在清末得以持續輸入。以限製政府作惡為(wei) 宗旨的近代法治知識，早在中國近代史的開端，即被“開眼看世界”的晚清士大夫所譯介接引。[50] 第二次鴉片戰爭(zheng) 後，清政府一麵聘請傳(chuan) 教士丁韙良等翻譯《萬(wan) 國公法》等國際法著作，一麵選派容閎等幼童留學歐美研習(xi) 法科，更有伍廷芳等自費留學東(dong) 洋西洋，為(wei) 中國法製近代化儲(chu) 備了寶貴人才與(yu) 智識資源。[51] 1898年春，醞釀變法的康有為(wei) 在《日本書(shu) 目誌》中，首次以漢語“行政法”翻譯其日文對應物；1899年春，流亡日本的梁啟超在《各國憲法異同論》中，第一次實質性使用“行政法”提法。[52] 此後的變法修律與(yu) 預備立憲期間，近代行政法知識與(yu) 觀念繼續被大量輸入和廣泛使用。著作和教材方麵，從(cong) 1902年東(dong) 京譯書(shu) 社出版第一本行政法譯著，到1911年清廷覆亡，中文出版的行政法著作共計39部，今日行政法體(ti) 係的主要內(nei) 容均有涵蓋；論文和譯文方麵，《清議報》《譯書(shu) 匯編》《新民叢(cong) 報》等先後刊登了20多篇行政法相關(guan) 譯文和論文，行政法專(zhuan) 題研究的先河得以開啟；法學教育方麵，近代中國行政法課程於(yu) 1903年在京師大學堂發端，但更多開設於(yu) 京師法律學堂之類的法政專(zhuan) 門學校，其授課老師亦為(wei) 岡(gang) 田朝太郎等日本專(zhuan) 家。在清廷治國理政話語與(yu) 政府治理實踐中，近代行政法知識與(yu) 觀念也頻繁被上諭奏章援引。[53] 這一時期最重要的行政法論著，當屬前已述及的1906年上海廣智書(shu) 局編譯的織田萬(wan) 著《清國行政法》。[54] 該書(shu) 雖係日本學者以近世法理分類梳理清國製度，但對傳(chuan) 播近代行政法律知識，啟發國人行政法理自覺頗有助益。

（二）政府組織機構的革新

近代化的政府組織機構在清末得以建立運行。1840年以降的內(nei) 外壓力，迫使清國行政法體(ti) 係中的政府組織機構暨權力運行機製發生變革。第二次鴉片戰爭(zheng) 後，清廷成立總稅務署統轄全國海關(guan) ，又任命英人赫德為(wei) 總稅務司，近代海關(guan) 製度由此建立。基於(yu) 不平等條約的租界製度與(yu) 治外法權，在不同程度上更新了區域政府治理機構。在列強要求下，取代傳(chuan) 統理藩院專(zhuan) 門負責“洋務”的總理各國事務衙門於(yu) 1861年設立，最初僅(jin) 主持外交與(yu) 通商事務，後擴張至凡與(yu) “洋”有關(guan) 且不屬六部的事務，成為(wei) 洋務運動的總樞紐。辦理洋務需要新式人才，故總理衙門和部分督撫開始設立新式學校，以學習(xi) 西文西藝，其代表者如1862年設立的京師同文館和1866年創辦的福州船政學堂，由此引發了教育製度變革，並在傳(chuan) 統科舉(ju) 選官製之外，形成了新的官吏選拔機製。戊戌變法期間，康梁維新派在短期內(nei) 新設了京師大學堂等一係列機構，但終究功敗垂成。1900年的庚子國變，促使清廷痛定思痛發布變法上諭，設立督辦政務處，由此開始了大規模的行政組織變革。[55] 在中央層麵，新內(nei) 閣、外務部（總理衙門改設）、農(nong) 工商部、理藩部、民政部、學部、郵傳(chuan) 部、度支部、陸軍(jun) 部、海軍(jun) 部、法部、巡警部，以及修訂法律館、考察政治館、中央銀行、進士館，乃至大理院、資政院等均得以設立或籌設，分別肩負新式職能，與(yu) 傳(chuan) 統六部分庭抗禮。在地方層麵，壓縮行政層級與(yu) 分立行政司法的改革得以啟動，城鎮鄉(xiang) 乃至府廳州縣地方自治開始試行，谘議局、商會(hui) 、勸業(ye) 所等，也為(wei) 晚清地方政府治理體(ti) 係注入新的民治元素。

（三）行政法律製度的初建

近代化的行政法律規範在清末得以陸續製定。1843年《中英五口通商章程》所附《海關(guan) 則例》確立了所謂“協定關(guan) 稅”的征收體(ti) 製，此舉(ju) 無疑具有屈辱性，但也是近代稅收征管法製的起點。[56] 《通籌夷務全局酌擬章程六條》等洋務章程，為(wei) 洋務運動提供了依據和保障；《京師大學堂章程》作為(wei) 戊戌變法僅(jin) 存的製度成果，開啟了近代高等教育法製變革；兼具殖民性與(yu) 近代性的區域行政法製，也在列強治下的租界萌生。變法修律時期，近代化的行政法律規範體(ti) 係初具規模。就行政組織法而言，1906年官製改革中，清廷公布了以《內(nei) 閣官製草案》為(wei) 統領的16件官製草案，適應從(cong) 傳(chuan) 統到近代政府職能分化和轉變需要的，廣涉農(nong) 工商學民法等新設部職權、機構、編製的中央行政組織法體(ti) 係得以草創。《谘議局章程》《各直省官製通則》《城鎮鄉(xiang) 地方自治章程》《府廳州縣地方自治章程》等，也促進了地方政府職能分化與(yu) 權威轉移。就官吏管理法而言，從(cong) 洋務運動期間的學堂章程衝(chong) 擊固有文官法製，到1905年廢除科舉(ju) ，再到1911年《文官考試任用章程》草案，近代化的公務員立法得以起步。就行政裁判法而言，1906年《行政裁判院官製草案》以21個(ge) 條文初步規定了行政裁判院的職責權限、組織構成、受案範圍、審判程序、審判組織、審判方式等，並為(wei) 之定下了建置時間表，成為(wei) 近代中國行政訴訟法製百年變遷的濫觴。[57] 在部門行政法領域，這一時期也有一定製度建樹。從(cong) 1908年《清查戶口章程》到1911年《戶籍法》，從(cong) 1906年《印刷物專(zhuan) 律》到1911年《欽定報律》，從(cong) 1906年《違警罪章程》到1908年《違警律》，近代化的戶籍、新聞、治安等行政管理法製得以陸續建立。這一時期製定的《商會(hui) 簡明章程》《公司律》《試辦全國預算暫行章程》《試辦銀行章程》《統一國庫章程》《大清銀行則例》《銀行同行則例》《幣製則例》等，也為(wei) 工商經濟領域的政府治理確立了基本的規則與(yu) 秩序。[58]

五、結語

習(xi) 近平指出：“自戊戌變法和清末修律起，中國人一直在呼籲法製，但在當時的曆史條件和政治條件下，僅(jin) 僅(jin) 靠法製是不能改變舊中國社會(hui) 性質和中國人民悲慘命運的。”[59] 作為(wei) 法治政府建設的中國曆程的開端，帝製黃昏時代的清國行政法一方麵延續著傳(chuan) 統政府治理“為(wei) 民父母行政”的核心價(jia) 值理念，在牧民與(yu) 治吏、治國與(yu) 治王問題上自有章法，另一方麵因應著時代衝(chong) 擊與(yu) 內(nei) 外壓力，而在話語體(ti) 係、組織機構和製度建設等方麵朝著近代化方向邁進。盡管晚清時代的政府治理法治化轉型在古今中西矛盾交錯中步履蹣跚，乃至因眛於(yu) 時勢而終究無力回天，但這一時期開啟的治理變革，譯介的法治知識，儲(chu) 備的法治人才，建構的製度體(ti) 係，乃至引發的變法爭(zheng) 議，遭遇的法治挫折，未竟的法理難題，[60] 都將為(wei) 直至今日的政府治理法治化中國探索提供重要經驗與(yu) 啟示。申言之，隻有深刻反思近代中國行政法製發展的曆史進程，深入總結和運用黨(dang) 領導人民實行行政法治的重要經驗，繼承和弘揚中華優(you) 秀傳(chuan) 統行政法律文化，才能不斷豐(feng) 富和拓展行政法治現代化的中國式新道路，創造和升華人類行政法治文明新形態。

注釋：
 
[1] 參見公丕祥：《馬克思的法律發展思想及其當代意義》，載《中國社會科學》2017年第10期。
 
[2] 參見吳強華：《從利瑪竇的天主教儒學化理論看中西文化交流》，載《學術月刊》2003年第5期。
 
[3] 參見楊昂：《中華太平盛世：清帝國治下的和平（1683-1799）》，載《政治與法律評論》2011年第1期。
 
[4] 參見李晶：《全球化視角下的晚清邊疆危機》，載《齊齊哈爾大學學報（社會科學版）》2017年第12期。
 
[5] 參見金衝及等：《中國是怎樣走向共和的？》，載《黨史文匯》2003年第10期。
 
[6] 參見範忠信主編：《官與民：中國傳統行政法製文化研究》，中國人民大學出版社2012年版。
 
[7] 關於傳統中國國憲的係統研究，參見吳歡：《安身立命：傳統中國國憲的形態與運行——憲法學視角的闡釋》，中國政法大學出版社2013年版，第91-99頁。
 
[8] 參見葉金寶：《先秦儒家主體性的高揚與失落》，載《學術研究》2001年第8期。
 
[9] “五子之歌”第一首援引了大禹的政治訓條：“皇祖有訓，民可近，不可下，民惟邦本，本固邦寧。予視天下愚夫愚婦一能勝予，一人三失，怨豈在明，不見是圖。予臨兆民，懍乎若朽索之馭六馬，為人上者，奈何不敬？”第二首是大禹的具體訓誡：“訓有之，內作色荒，外作禽荒。甘酒嗜音，峻宇雕牆。有一於此，未或不亡。”第三首是追憶堯舜的治理之道：“惟彼陶唐，有此冀方。今失厥道，亂其紀綱，乃厎滅亡。”第四首是責備太康違背祖訓以致失國：“明明我祖，萬邦之君。有典有則，貽厥子孫。關石和鈞，王府則有。荒墜厥緒，覆宗絕祀！”第五首再次告誡治理者應當時刻保持治理的德行：“嗚呼曷歸？予懷之悲。萬姓仇予，予將疇依？鬱陶乎予心，顏厚有忸怩。弗慎厥德，雖悔可追？”
 
[10] 參見張晉藩：《民為邦本 本固邦寧》，載《人民法治》2016年第1期。
 
[11] 例如，成湯傅相仲虺解釋夏滅商興的原因在於夏桀殘暴而成湯安民：“有夏昏德，民墜塗炭，天乃錫王勇智，表正萬邦，纘禹舊服。”（《尚書·仲虺之誥》）伊尹亦就此指出：“惟我商王，布昭聖武，代虐以寬，兆民允懷。”（《尚書·伊訓》）盤庚以利民作為遷都理由：“古我前後，罔不惟民之承保。後胥慼鮮，以不浮於天時。殷降大虐，先王不懷厥攸作，視民利用遷。”（《尚書·盤庚》）傅說以為民解釋先王建天子諸侯之意：“明王奉若天道，建邦設都，樹後王君公，承以大夫師長，不惟逸豫，惟以亂民。”（《尚書·說命》）祖已認為，上天賜予治理者壽命長短的依據是治民的成績，因而訓示高宗曰：“降年有永有不永，非天夭民，民中絕命。民有不若德，不聽罪。”（《尚書·高宗彤日》）
 
[12] 參見趙威、李寶軒：《中國古代權力倫理的係統建構及其與天道信仰的關係》，載《社會科學研究》2019年第1期。
 
[13] 參見李秋華：《先秦儒家民本思想探微》，載《人文雜誌》2004年第6期。
 
[14] 參見張晉藩：《論中國古代的德法共治》，載《中國法學》2018年第2期。
 
[15] 參見馮曉川、張雨：《明治維新與清末新政中“行法”“行政”的概念嬗變——以中日學者對譯“administration”詞匯為中心》，載《中西法律傳統》2021年第2期。
 
[16] 參見劉豐：《“為民父母”與先秦儒家的政治哲學》，載《現代哲學》2019年第1期。
 
[17] 參見範忠信主編：《官與民：中國傳統行政法製文化研究》，中國人民大學出版社2012年版，導論。
 
[18] 範忠信：《作君、作親、作師：中國傳統行政的性質與特色》，載鄭永流主編：《法哲學與法社會學論叢》總第2卷，中國政法大學出版社1999年版。
 
[19] 參見劉小剛：《法、術、勢：韓非子政治哲學的實踐路徑》，載《雲南行政學院學報》2008年第6期。
 
[20] 參見周誌武、高劍平：《馬基雅維利與韓非子政治思想之比較》，載《廣西民族學院學報（哲學社會科學版）》2003年第2期。值得注意的是，儒家政治哲學也將君、臣、民作為治理秩序三元素。
 
[21] 參見李啟成：《治吏：中國曆代法律的“宗旨”——讀<法治是什麽：從貴族法治到民主法治>》，載《政法論壇》2017年第6期。
 
[22] 參見臧知非：《秦“以吏為師、以法為教”的淵源與流變》，載《江蘇行政學院學報》2008年第4期。
 
[23] 參見李貴連：《法治是什麽：從貴族法治到民主法治》，廣西師範大學出版社2013年版，第64頁。
 
[24] 參見張晉藩：《考課與監察——綜論中國古代職官管理》，載《中國法律評論》2015年第1期。
 
[25] 參見燕京：《古代官製的演變》，載《百姓生活》2007年第9期。
 
[26] 參見屈超立：《宋代地方政府權力製衡機製研究》，載《政法論叢》2016年第2期。
 
[27] 參見李雪梅：《公文碑與古代行政程序探析》，載《政法論壇》2020年第1期。
 
[28] 吳歡：《清末民初行政訴訟法製中的“民告官”傳統遺存》，載《北方法學》2014年第2期。
 
[29] 參見黃啟昌：《明主治吏不治民：漢唐盛世吏治的實踐與理論》，載《求索》2005年第12期。
 
[30] 參見李啟成：《治吏：中國曆代法律的“宗旨”——讀<法治是什麽：從貴族法治到民主法治>》，載《政法論壇》2017年第6期。
 
[31] 參見李啟成：《治吏：中國曆代法律的“宗旨”——讀<法治是什麽：從貴族法治到民主法治>》，載《政法論壇》2017年第6期。
 
[32] 參見張晉藩：《論中國古代的良法、賢吏與善治的統一性》，載《國家行政學院學報》2018年第6期。
 
[33] 近代日本學者使用“清國行政法”之類的提法，帶有傲慢色彩，甚至不乏殖民野心，我們借用這個提法，並不代表認同他們的原意。有關傳統行政法律文化及中國行政法史的辨析與定位，參見吳歡：《邁向行政法理：中國行政法史研究與教學基本問題芻議》，載《東南法學》2019年秋季卷。
 
[34] 參見[日]織田萬：《清國行政法》，李秀清、王沛點校，中國政法大學出版社2003年版，點校前言。對時人而言，《清國行政法》也是意義重大的，因為織田萬“將人們本已了解的清國行政事務納入到近代的行政法體係中進行闡述，這種全新的編述方法自然會引起此時正試圖以實行憲政作為使國家走上富強之路的有識之士的關注，該書所包含的行政法理論和行政法體係對於剛剛從事傳播和介紹外國憲政製度的中國理論界人士來說也更加感性，更容易接受和理解。因此，從這種意義上說，《清國行政法》對二十世紀初期的中國行政法學界具有重要的啟蒙意義。”需要指出的是，論者多認為夏同龢著《行政法》對於中國行政法製轉型具有開創性貢獻，但對於轉型之前的傳統中國政府治理法製而言，織田萬著《清國行政法》仍具有不可磨滅的集成式貢獻。關於夏同龢其人其書，參見何勤華、龔宇婷：《中國近代行政法製的轉型——以夏同龢<行政法>的開創性貢獻為中心》，載《貴州大學學報（社會科學版）》2016年第1期。
 
[35] 參見範忠信：《律令關係、禮刑關係與律令製法律體係演進——中華法係特征的法律淵源角度考察》，載《法律科學》2014年第4期，第31-39頁。範忠信教授在此文中將令典體係放在律令法治體係之內討論。
 
[36] [日]織田萬：《清國行政法》，李秀清、王沛點校，中國政法大學出版社2003年版，第46-47頁。
 
[37] [日]織田萬：《清國行政法》，李秀清、王沛點校，中國政法大學出版社2003年版，第47頁。
 
[38] [日]織田萬：《清國行政法》，李秀清、王沛點校，中國政法大學出版社2003年版，第47-53頁。
 
[39] 參見蘇亦工：《論清代律例的地位及其相互關係（上/下）》，載《中國法學》1988年第5/6期。
 
[40] [日]織田萬：《清國行政法》，李秀清、王沛點校，中國政法大學出版社2003年版，第62頁。
 
[41] [日]織田萬：《清國行政法》，李秀清、王沛點校，中國政法大學出版社2003年版，第47頁。
 
[42] [日]織田萬：《清國行政法》，李秀清、王沛點校，中國政法大學出版社2003年版，第64-65頁。清代“省例”具有地方特色，今日中國之地方法規規章，也許淵源於此。參見曾哲、高珂：《清代省例：地方法對中央法的分權》，載《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2011年第3期。
 
[43] 本段引文參見[日]織田萬：《清國行政法》，李秀清、王沛點校，中國政法大學出版社2003年版，第二編“清國行政法之淵源”，第46-76頁。此種成文法源與不成文法源，近似於傳統律令係統與禮俗係統。
 
[44] 參見[日]織田萬：《清國行政法》，李秀清、王沛點校，中國政法大學出版社2003年版，第三編“行政組織”之第一章“總論”，第77-83頁。織田萬此處概括可謂鞭辟入裏，抓住清帝國政體之關鍵。
 
[45] 參見[日]織田萬：《清國行政法》，李秀清、王沛點校，中國政法大學出版社2003年版，第三編“行政組織”之第二章“皇室”，第84-144頁。由此觀之，織田萬係以日本近代行政法學家美濃部達吉之“國家法人說”與“天皇機關說”為參照，闡述清國行政法上之皇室製度體係。關於“天皇機關說”，參見董璠輿：《日本明治時期的國體與天皇機關說事件》，載《比較法研究》2011年第1期。
 
[46] 參見[日]織田萬：《清國行政法》，李秀清、王沛點校，中國政法大學出版社2003年版，第三編“行政組織”之第四章“中央官廳”，第157-220頁。
 
[47] 參見[日]織田萬：《清國行政法》，李秀清、王沛點校，中國政法大學出版社2003年版，第三編“行政組織”之第五章“地方官廳”，第221-278頁。
 
[48] [日]織田萬：《清國行政法》，李秀清、王沛點校，中國政法大學出版社2003年版，第431頁。
 
[49] 參見楊昂：《中華太平盛世：清帝國治下的和平（1683-1799）》，載《政治與法律評論》2011年第1期。
 
[50] 域外法治知識的傳入最早從語詞轉換開始。林則徐1840年組織翻譯《各國律例》，魏源1842年激憤寫就《海國圖誌》，其中當然包含對東西列強政治體製與法律製度的介紹。參見俞江：《近代中國法學語詞的形成與發展》，載範忠信、陳景良主編：《中西法律傳統》總第1卷，北京大學出版社2001年版。
 
[51] 參見郝鐵川：《中國近代法學留學生與法製近代化》，載《法學研究》1997年第6期。
 
[52] 參見王貴鬆：《論近代中國行政法學的起源》，載《法學家》2014年第4期。
 
[53] 孫兵：《漢語“行政法”語詞的由來及其語義之演變》，載《現代法學》2010年第1期。
 
[54] [日]織田萬：《清國行政法》，李秀清、王沛點校，中國政法大學出版社2003年版，點校前言。
 
[55] 參見範忠信、陳景良主編：《中國法製史》，北京大學出版社2007年版，第445-449頁。
 
[56] 參見侯強：《晚清外交和約與近代中國法製現代化的啟蒙》，載《雲南社會科學》2005年第3期。
 
[57] 參見胡建淼、吳歡：《中國行政訴訟法製百年變遷》，載《法製與社會發展》2014年第1期。
 
[58] 參見武乾：《清末經濟立法與近代經濟製度在中國的奠基》，載範忠信、陳景良主編：《中西法律傳統》總第2卷，北京大學出版社2002年版。此處不區分經濟法與行政法，二者當時均係初創，實難強分。
 
[59] 習近平：《加強黨對全麵依法治國的領導》，載《求是》2019年第4期。
 
[60] 其典型者莫過於“禮法之爭”，其實爭的不僅是法條法理，還有治理模式。參見梁治平：《世紀禮法之爭：晚清遺產誰人繼承？》，載《法律史的視界：梁治平自選集》，廣西師範大學出版社2013年版。