中國式政策試驗：國家製度保持實踐性的重要方法

作者：陳彥軍(jun)

來源：作者授權伟德线上平台發布，修訂版發表於(yu) 《湖南工程學院學報（社會(hui) 科學版）》2021年第2期

引言

科學實驗是自然科學探索自然規律、推進人類科技進步的重要手段，17世紀以來，自然科學的偉(wei) 大成功激發了人類推動社會(hui) 進化、創設完善製度的巨大雄心。英國革命、美國革命，特別是法國大革命，革命的主要推動者幾乎都有著通過大規模社會(hui) 試驗來建立符合人類理想的國家製度的強烈衝(chong) 動。在為(wei) 總結英國革命經驗而作的《利維坦》一書(shu) 中，霍布斯區分了以力取得的自然國家和按約建立的人為(wei) 國家，在他看來，前者是傳(chuan) 統的君主政體(ti) ，後者是貴族政體(ti) 和民主政體(ti) 。帶著對法國革命的反思，托克維爾考察美國而寫(xie) 出了《論美國的民主》，他在書(shu) 中讚美這個(ge) 人為(wei) 的共和國幾乎完全建立在法律的假設之上，簡直就是一個(ge) 理想國，但也指出美國存在著為(wei) 優(you) 越環境和天賜運氣所掩蓋的製度缺陷。在大規模資產(chan) 階級革命之後的西方現代社會(hui) 中，始終存在著各色各樣的社會(hui) 改良主義(yi) 者，他們(men) 不斷在小規模社群中試驗自己設計的理想社會(hui) 模式，並力求在更大範圍推廣。而西方社會(hui) 科學也將實驗研究法和準實驗研究法作為(wei) 重要的研究手段，公共政策學者和公共決(jue) 策機構更是將政策試驗引入到國家和政黨(dang) 的決(jue) 策實踐中。但時至今日，在早已遠離革命並標榜“曆史終結”的西方國家，不管是社會(hui) 試驗還是政策試驗幾乎都收效不彰。

近代中國的辛亥革命，在革命者眼裏無異是一場偉(wei) 大的社會(hui) 試驗。孫中山就曾講到：“我們(men) 決(jue) 不要隨天演的變更，定要為(wei) 人事的變更，其進步方速。”“人類之進化，以不知而行者為(wei) 必要之門徑也。夫練習(xi) 也，試驗也，探索也，冒險也，之四事者，乃文明動機也……科學家之試驗也，即行其所不知以致其所知也。探索家之探索也，即行其所不知以求其發現也。偉(wei) 人傑士之冒險也，即行其所不知以建其功業(ye) 也。”[1]辛亥革命後十數年國家與(yu) 社會(hui) 試驗亂(luan) 象頻出，社會(hui) 改良主義(yi) 者汪亢虎在失望之餘(yu) 竟希望複辟清室，在給溥儀(yi) 的請覲函中說：“十三年來，天下洶洶，一切政策試驗失敗，亟需別求光明之路。中國者，遜帝與(yu) 人民所共托命焉者也，救亡之事，貴賤同之。”[2]但開弓難有回頭箭，中國救亡與(yu) 複興(xing) 隻能另辟新路。經曆大革命的慘痛挫敗，後來崛起的中國共產(chan) 黨(dang) 開啟了中國革命道路的艱辛探索。在為(wei) 達成各階段革命目標的政策運用中，由於(yu) 政策資源的常態性匱乏，中國共產(chan) 黨(dang) 逐步探索出“典型試驗，重點突破；由點到麵，點麵結合”的工作和領導方法，並與(yu) 延安時期發展成熟起來的黨(dang) 的實事求是思想路線、民主集中製原則形成表裏通貫的高度統一。新中國的成立並沒有畫上國家和社會(hui) 試驗的句號，從(cong) 天下跌入萬(wan) 國，曾經有著無尚文明自信的中國，需要找到與(yu) 五千年曆史相連續的修己安人的新國家製度之道；由大同理想聯通共產(chan) 主義(yi) ，家天下中亦常常追慕三代的中國，需要探索相對穩定體(ti) 製下不斷推動中國社會(hui) 發展進步和人類命運共同體(ti) 建設的政策創新之道，於(yu) 是，延續共產(chan) 黨(dang) 傳(chuan) 統工作和領導方法並在社會(hui) 主義(yi) 建設和改革中不斷得到改進的試點-推廣或政策試驗，自然成為(wei) 中國國家製度和治理體(ti) 係保持實踐性的重要方法。

以中國共產(chan) 黨(dang) 十九屆四中全會(hui) 決(jue) 定為(wei) 重大標誌，經過70年的不懈探索，定然開創兩(liang) 千年封建帝製瓦解後長時段中國之治的中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度和國家治理體(ti) 係已然走上定型，但中國式政策試驗有增無減，自由貿易試驗區從(cong) 沿海到內(nei) 地的不斷增加和海南島整體(ti) 建設自由貿易港的即將啟動，成為(wei) 中國探索建設更高水平開放型經濟新體(ti) 製、推進合作共贏的開放體(ti) 係建設及積極參與(yu) 全球治理體(ti) 係改革和建設的重要路徑。從(cong) 理論上探討“中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度和國家治理體(ti) 係”（下文凡稱“中國國家製度”或“中國現代國家製度”的地方都是對此的簡稱）的實踐性特色及政策試驗與(yu) 之的關(guan) 係，從(cong) 實例中敞開政策試驗推動和保持中國國家製度實踐性的豐(feng) 富意涵，成為(wei) 本文寫(xie) 作的重要方向和內(nei) 容。

一、中國現代國家製度的實踐性特色

相較於(yu) 傳(chuan) 統國家，現代國家是法治國家，以憲法為(wei) 核心的法律體(ti) 係對現代國家起著基本的規範和調節作用，但由於(yu) 法律的普遍性、確定性、強製性和形式合理性，真正與(yu) 國計民生關(guan) 係更密切的卻是國家、政黨(dang) 、地方和各類組織的政策。在中國傳(chuan) 統的政治詞匯裏，政和策是有著明確分工的兩(liang) 個(ge) 概念。“為(wei) 政以德，譬如北辰，居其所而眾(zhong) 星共之”[3]。政指的是皇帝的政令和朝廷的大政方針，如《貞觀政要》、光緒新政等，策則是臣下或士人向皇帝和朝廷的應對或上策，如漢初賈誼《治安策》、董仲舒《天人三策》等。政與(yu) 策在近代結合為(wei) 一個(ge) 詞，固然有著漢語古今變遷的因素，但也從(cong) 一個(ge) 側(ce) 麵表現出現代中國的國家製度特色與(yu) 傳(chuan) 統中國的上下懸隔製度特點發生了顯著變化。

自秦迄清，於(yu) 西漢基本定型的“霸王道雜之”[4]的君主專(zhuan) 製製度和“儒表法裏”的國家治理體(ti) 係，在迭經朝代更替、頻遭內(nei) 外挑戰的情況下，不斷豐(feng) 富與(yu) 拓展，不僅(jin) 維係了廣納農(nong) 耕、遊牧和商貿等“跨體(ti) 係社會(hui) ”[5]的中國區域成一相對穩定的政治共同體(ti) ，保障了5000年連綿不斷的中華文明區域成一兼容並包的文化共同體(ti) ，而且成就了兩(liang) 千年經濟文化不斷變遷的中國社會(hui) 長期居於(yu) 世界的領先地位；但至清嘉道以還，萬(wan) 馬齊喑，內(nei) 外交困，這一國家製度和國家治理體(ti) 係已然不能應對“大地忽通、萬(wan) 國競長”[6]的新局，麵臨(lin) 根本性的轉型。晚清官僚派發起自強運動，提出並實踐各種應對之策，意圖以增量改革來勉強維係固有政局，自然以失敗告終；維新派推動戊戌變法，效法日本意圖“變政”，希望用“舊瓶裝新酒”方式以最小代價(jia) 實現國家製度的整體(ti) 轉型，卻遭遇頑固派的瘋狂反噬；革命派就此登上曆史舞台，其間建設新國家的試驗不斷搬演，革命的領導力量不斷變換，最終中國共產(chan) 黨(dang) 脫穎而出，帶領中國人民開展革命、建設和改革，在各階段目標與(yu) 資源總是存在落差的情況下，創造性地提出“政策和策略是黨(dang) 的生命”[7]，努力運用政策方法，探索建立適應周秦之變後中國又一重大曆史變革的國家製度和國家治理體(ti) 係。

 建立什麽(me) 樣的國家製度和國家治理體(ti) 係，是近代以來中國麵臨(lin) 的一個(ge) 曆史性課題。在中華人民共和國建國70周年之際，中國共產(chan) 黨(dang) 召開十九屆中央委員會(hui) 第四次全體(ti) 會(hui) 議，全會(hui) 決(jue) 定開宗明義(yi) 指出：“中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度是黨(dang) 和人民在長期實踐探索中形成的科學製度體(ti) 係，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度展開，我國國家治理體(ti) 係和治理能力是中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度及其執行能力的集中體(ti) 現”；“實踐證明，中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度和國家治理體(ti) 係是以馬克思主義(yi) 為(wei) 指導、植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護的製度和治理體(ti) 係，是具有強大生命力和巨大優(you) 越性的製度和治理體(ti) 係，是能夠持續推動擁有近十四億(yi) 人口大國進步和發展、確保擁有五千多年文明史的中華民族實現‘兩(liang) 個(ge) 一百年’奮鬥目標進而實現偉(wei) 大複興(xing) 的製度和治理體(ti) 係”。[8]我們(men) 毫不懷疑這一製度和治理體(ti) 係在中國共產(chan) 黨(dang) 成立一百年時會(hui) “更加成熟更加定型”，在新中國成立一百年時會(hui) “更加鞏固、優(you) 越性充分展現”，因為(wei) 它在繼續葆有中國形態的“連續性”[9]同時創造出善於(yu) 解決(jue) 發展問題的實踐性。

中國傳(chuan) 統帝製專(zhuan) 注於(yu) 政治穩定，對於(yu) 發展問題基本上持放任自流態度。雖然秦國興(xing) 起於(yu) 以富國強兵為(wei) 導向的商鞅變法，但秦以強力統一六國之後，麵臨(lin) 的最大挑戰就是如何在郡縣製下將經濟文化不同的區域統合為(wei) 一個(ge) 政治共同體(ti) 。賈誼論秦亡於(yu) 不施仁義(yi) ，揆諸其著名的《治安策》可知，他所說的施仁義(yi) 並不就是簡單的不行暴政，而是要建立與(yu) 仁政相表裏的綱常名教秩序，正如其所言：“夫立君臣，等上下，使父子有禮，六親(qin) 有紀，此非天之所為(wei) ，人之所設也。夫人之所設，不為(wei) 不立，不植則僵，不修則壞。《管子》曰：‘禮義(yi) 廉恥，是謂四維；四維不張，國乃滅亡。’”[10]自西漢武帝朝基本構建起“霸王道雜之”的君主專(zhuan) 製製度和“儒表法裏”的國家治理體(ti) 係，其後近兩(liang) 千年間，在這一製度和治理體(ti) 係下少有以富強為(wei) 旗號的改革，僅(jin) 有的幾次變法也都以失敗告終。為(wei) 什麽(me) 寧可拖到改朝換代、秩序重組也不能自我改革呢？套用孟子的一句話，是家天下的君主製不為(wei) 也，非中國的文明文化不能也。清中葉以後，康雍乾三朝長期穩定所帶來的人口暴漲、問題叢(cong) 生，將發展問題突出地擺到了國家麵前，而此時已進入資本主義(yi) 快速發展期的西方列強破門而入，也逼迫著中國走出改朝換代的老路，必須競逐富強才能免於(yu) 全麵的亡國滅種。

康有為(wei) 的變法主張，其核心在於(yu) 要建立“共讚富強、君民同體(ti) ”[11]的新體(ti) 製，要讓國家具有匯聚眾(zhong) 力，規劃和發展經濟民生的功能，要讓君主跳出狹隘的王朝利益而成為(wei) 一國之公共領袖或文化象征。辛亥革命推翻了兩(liang) 千年傳(chuan) 統帝製，建立了亞(ya) 洲第一個(ge) 民主共和國，但那隻能是一場試驗，因為(wei) 當時全球沒有幾個(ge) 民主共和國，更找不到可資利用的在一個(ge) 曆史悠久、疆域遼闊、人民眾(zhong) 多、經濟落後、多民族多宗教的超大規模國家建設民主共和製度的基本經驗。中國共產(chan) 黨(dang) 的革命、建設和改革可謂“植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護”。中國大地上根基最深厚的就是農(nong) 村農(nong) 民，從(cong) 革命期走農(nong) 村包圍城市的道路，到建設期率先興(xing) 起農(nong) 村社會(hui) 主義(yi) 改造，再到改革期改革先從(cong) 農(nong) 村開始，中國共產(chan) 黨(dang) 都是找準了農(nong) 村農(nong) 民問題，才把穩了中國在連續中發展的脈搏，並克服了傳(chuan) 統郡縣製“其專(zhuan) 在上”的弊端。而堅持黨(dang) 對一切工作的領導，適應了中國“六合同風，九州共貫”的文化心理和治理要求，亦避免了發揮各方麵積極性可能出現的“其專(zhuan) 在下”的危險；走群眾(zhong) 路線，尊重人民首創精神，建立基礎廣泛的統一戰線，贏得了發展各階段最廣大人民的擁護；再貫之“以馬克思主義(yi) 為(wei) 指導”，會(hui) 合了反抗資本主義(yi) 全球霸權和推進人類命運共同體(ti) 建設的理論要求和現實趨勢，黨(dang) 和人民在長期實踐探索中形成的中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度和國家治理體(ti) 係當然是“具有強大生命力和巨大優(you) 越性”。更為(wei) 關(guan) 鍵的是，這一製度和治理體(ti) 係創造出善於(yu) 解決(jue) 發展問題的實踐性，它能夠在實踐中不斷發現和找到製約超大規模國家進步和發展的問題，並在實踐中創新辦法、持續推動問題的解決(jue) ；它能夠在實踐中不斷為(wei) 承載中華文明的中華民族召喚出發展奮鬥的目標，並在實踐中持續推動中華民族實現偉(wei) 大複興(xing) 。而始終保持製度實踐性的重要方法之一就是已然熔鑄於(yu) 國家製度中的中國式政策試驗。

二、熔鑄於(yu) 國家製度中的中國式政策試驗

傳(chuan) 統中國的國家製度與(yu) 現代西方的憲政民主製共享著同一條製度特性，那就是“製度剛性”[12]，國家正式製度裏不存在執政集團推動並把控下的“摸著石頭過河”和穩定政策出台前反複試驗的機製。原因其實很簡單，不管是宣稱天命天道，還是標榜憲政製衡，國家公共權力本身都是被私人、家族或利益集團把持，沒有製度剛性，整個(ge) 國家就會(hui) 很快被私利綁架而走上垮台，王朝更迭或政黨(dang) 輪替，都不過是一種製度平衡機製，根本不可能改變權力私有的本質。中國現代國家製度本質上是中國革命進程中批判性地借鑒中國傳(chuan) 統國家製度和西方現代國家製度的產(chan) 物，它力求在實現製度穩定性的同時保持製度的革命性或實踐性，以保障公共權力不僅(jin) 形式上而且實質上始終為(wei) 人民所有，不斷破解誘發權力私有的體(ti) 製機製障礙，切實解決(jue) 最廣大人民群眾(zhong) 生存發展和追求美好幸福生活中遇到的方方麵麵問題。這種製度性努力，在資本主義(yi) 革命後的西方國家早已被汙名化為(wei) “烏(wu) 托邦”，而中國文革期間的嚴(yan) 重錯誤及不少前社會(hui) 主義(yi) 國家的顛覆教訓也似乎印證了西方的質疑。但中國特色社會(hui) 主義(yi) 的頑強生存、經濟騰飛、製度不斷完善和國際聲譽日彰，重新激發了關(guan) 於(yu) 人類是否隻配享有“最不壞的製度”[13]的反思。熔鑄於(yu) 國家製度中的中國式政策試驗，就是中國特色社會(hui) 主義(yi) 國家製度和國家治理體(ti) 係保持實踐性，以保障國家權力始終為(wei) 人民所有，並不斷解決(jue) 民生發展問題的一條重要方法。

在西方政治學觀念裏，中國製度屬於(yu) 威權體(ti) 製，威權體(ti) 製在應對市場經濟轉型挑戰時一般都會(hui) 走向瓦解。但中國卻不僅(jin) 避免了轉型過程中體(ti) 製瓦解，還顯現出極高的製度創新能力並實現了經濟騰飛。為(wei) 解釋這一“反常”現象，西方學者關(guan) 注到中國製度中的政策試驗。美國新製度經濟學家諾斯（Douglass C.North）認為(wei) ，中國的製度結構擁有一種獨具特色的適應能力，它允許用各種方式展開試驗，以克服製約經濟發展的障礙，並能在應對新挑戰的同時抓住開放發展的機會(hui) 。但西方學者在理解中國式的政策試驗的機理時，卻暴露出固有的知識偏見，如認為(wei) 政策試驗是特殊體(ti) 製下的產(chan) 物，是行政分權和爭(zheng) 奪管轄權的結果，是改革派為(wei) 了擴大改革的政治基礎，避免意識形態爭(zheng) 論、杜絕派係鬥爭(zheng) 而做出的次優(you) 選擇等。德國學者韓博天（Sebastian Heilmann）是少有的正麵而全麵肯定中國式政策試驗的西方學者，他考察了中國共產(chan) 黨(dang) 的由點到麵的工作方法和試點模式從(cong) 革命、建設和改革一路走來的演變過程[14]，分析了試驗性法規、試點和試驗區等三種經濟改革時期政策試驗的主要形式，認為(wei) 中國現行政治體(ti) 製下這種“中央主導的政策試驗”，雖然不帶有西方憲政體(ti) 製下由上下權力製約和平衡所帶來的穩定性，但它的“在多層級之間搖擺不定的互動模式”，卻以一種“激烈的政治過程”調動起各方麵的積極性和創造性，在一種風險和成本可控狀態下實現了改革僵局和障礙的打破，及“全新政策工具的出台和體(ti) 製轉型”，並達到推動戰略共識達成、促進社會(hui) 集體(ti) 學習(xi) 和醞釀重大政策突破等功效，對於(yu) 中國的經濟騰飛做出了重要貢獻。[15]

但韓博天強調地方精英能否在試驗項目中獲利對於(yu) 政策試驗成功與(yu) 否的幹擾作用，認為(wei) 中國在“經濟領域內(nei) 所形成的試驗模式很難適用於(yu) 提供社會(hui) 公共產(chan) 品”[16]。而王紹光對中國體(ti) 製的學習(xi) 機製與(yu) 適應能力的研究表明，中國政治體(ti) 製除了擅長“中央主導的政策試驗”，也十分善於(yu) 利用集權式實踐、分權式實踐和分權式試驗等其他3類學習(xi) 模式，完全能夠通過各類學習(xi) 模式探索符合中國國情的提供社會(hui) 公共產(chan) 品的整個(ge) 福利體(ti) 製。[17]寧騷以一種中西比較的視角，探究了中國以試點-推廣為(wei) 基礎的政策試驗得以大放異彩而西方的政策試驗難以施展拳腳的製度因素。社會(hui) 試驗是空想社會(hui) 主義(yi) 者探索國家和社會(hui) 改良的重要方式，因為(wei) 這些試驗通常與(yu) 現實的社會(hui) 關(guan) 係相隔離，所以總是失敗，更無法推廣到更大範圍的社會(hui) 。中國共產(chan) 黨(dang) 是在近代中國內(nei) 憂外患中誌士仁人為(wei) 探求救國救民真理而崛起的一個(ge) 馬克思主義(yi) 政黨(dang) ，它既有遠大社會(hui) 理想又牢牢紮根社會(hui) 現實，由於(yu) 在奪取政權和建設國家的艱難過程中，它十分重視政策運用卻又始終缺乏達成目標的政策資源，所以根據馬克思主義(yi) 實踐觀改造空想社會(hui) 主義(yi) 的社會(hui) 試驗模式而形成中國特色的政策試驗方法。寧騷詳細考察了中國共產(chan) 黨(dang) 運用政策試驗來推進公共決(jue) 策的發生和發展過程，分析了在中國改革決(jue) 策過程中形成的三種類型的政策試驗。我們(men) 可以看到，在寧騷分析的三種政策試驗類型及貫穿其中的政策過程路線圖中，權力和利益並非如韓博天所強調的那樣起主導作用，實現民主和科學決(jue) 策、推進中央與(yu) 地方關(guan) 係的持續改進才是中國特色政策試驗的主要動力。

寧騷所歸納的政策試驗的三種類型分別是：“一，決(jue) 策者精心選點、布點和組織試驗，初見成效後布署梯度推進，大見成效後再做全麵推廣”；“二，以政府暫時不作為(wei) 或模糊決(jue) 策使局部範圍(單位、部門、地區)某些突破現行規製的新生事物獲得生長空間，待新生事物表現出強大的生命力和優(you) 勢並被人民群眾(zhong) 有所認識，政府就及時地給予肯定和支持，總結經驗，製定總體(ti) 性政策，提高和完善新生事物並使之得到全麵推廣”；“三，某一地方層級(省、市、縣、鄉(xiang) )的政治領導人從(cong) 自己對高層決(jue) 策者的某一政策理念或戰略構想的特殊理解出發，在未獲上級領導正式批準的情況下，在自己管轄的範圍內(nei) 進行政策試驗，或者選定轄區內(nei) 某一局部範圍作為(wei) 試點”。[18]區別於(yu) 傳(chuan) 統中國君的主要職責是馭臣，官的主要職責是治民，也區別於(yu) 西方民主國家的“製度剛性”，中國共產(chan) 黨(dang) 不管是在建立地方政權還是領導整個(ge) 國家時，都力求按照民主集中製原則和群眾(zhong) 路線來建構中央和地方、領導和群眾(zhong) 的關(guan) 係。毛澤東(dong) 在《關(guan) 於(yu) 領導方法的若幹問題》中指出：“我們(men) 共產(chan) 黨(dang) 人無論進行何項工作，有兩(liang) 個(ge) 方法是必須采用的，一是一般和個(ge) 別相結合，二是領導和群眾(zhong) 相結合。”寧騷總結的三種類型，都體(ti) 現了中央的一般號召與(yu) 地方的鮮活經驗的統一，集中統一領導與(yu) 地方分頭實踐的結合，中央的推動力和地方的學習(xi) 力的互動[19]構成了政策試驗起作用的內(nei) 在機理。通過政策試驗，中國改革決(jue) 策實現了科學化和民主化，得以將發展目標的緊迫性與(yu) 發展過程的漸進性恰當結合，節約了改革成本，降低了改革風險，並能夠及時發現和大力扶持新生事物成長，同時提供了不斷完善和及時糾錯的機會(hui) 。在韓博天看來，中國政策試驗所賴以取得成效的獨特製度前提是“中國共產(chan) 黨(dang) 的單一領導、等級組織結構和毛澤東(dong) 時代留下的‘蜂巢狀’經濟行政管理結構”[20]，但寧騷指出，為(wei) 政策試驗搭建了必不可少的製度平台的，正是以中國共產(chan) 黨(dang) 領導為(wei) 最本質特征的整個(ge) 中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度體(ti) 係。

更準確地說，政策試驗或者說試點-推廣模式從(cong) 一開始就內(nei) 在於(yu) 為(wei) 克服舊中國國家製度和國家治理體(ti) 係無力於(yu) 解決(jue) 發展問題痼疾而探索建立新中國國家製度和國家治理體(ti) 係的長期實踐中，是中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度和國家治理體(ti) 係的實踐性的重要體(ti) 現。要在中國這樣的超大規模國家解決(jue) 發展問題，既需要中央集權和統一規劃以更好發揮超大規模的優(you) 勢，又需要分權放權和內(nei) 部競爭(zheng) 以更好實現各方的政治參與(yu) 和發揮各地的發展特長。傳(chuan) 統中國的製度，有中央集權卻無統一的發展規劃，而且中央集權通常是通過治官而達成，一旦像晚清那樣出現地方督撫尾大不掉，中央集權也無法實現；地方官製主要按治民原則設立，一方麵不可能產(chan) 生近代西方那樣的資產(chan) 階級自治發展形態，另一方麵為(wei) 地方興(xing) 利除弊而設的官職也往往付之闕如。而中國共產(chan) 黨(dang) 建黨(dang) 伊始就是一個(ge) 為(wei) 實現最低和最高綱領而奮鬥的全國性政黨(dang) ，它在長期艱苦的革命鬥爭(zheng) 中發展出來的民主集中的領導方式和由點到麵的工作方法，不僅(jin) 有助於(yu) 它成為(wei) 一個(ge) 能夠不斷開拓新局且轉換能力和適應性極強的學習(xi) 型政黨(dang) ，也使它領導創建的政權和製度具有很強的實踐性特點，善於(yu) 運用政策試驗等重要方法，解決(jue) 好中央與(yu) 地方、穩定與(yu) 發展、長遠與(yu) 當下、規劃與(yu) 實施等重大關(guan) 係，實現超大規模國家的持續健康發展。

三、海南試驗彰顯中國式政策試驗的豐(feng) 富內(nei) 涵

民族國家形成是現代世界興(xing) 起的最強大推動力之一，越是後起的民族國家，麵對既成的外部國際秩序和落後的內(nei) 部發展阻力，越是強調國家的權威和能力；中國不僅(jin) 是民族國家之林的後來者，而且是少有的保持前現代帝國疆域不分裂而進入現代的國家，更是要加強國家的權威和能力。不少論者指出中國式政策試驗存在中央選擇性控製導致現代規則意識缺失、“試驗難以充分發揮和推廣，最終趨於(yu) 同質化”等諸多負效應[21]，但如果我們(men) 考慮到中國要在複雜的國際國內(nei) 環境下完成現代國家建設和國際秩序改良的雙重任務，那麽(me) 這些所謂負效應就不能簡單地歸之於(yu) 政策試驗這一方法，而可能關(guan) 係到中國實現現代國家任務的艱巨性和複雜性。十八屆三中全會(hui) 規範了政府與(yu) 市場的界限和關(guan) 係，十九屆四中全會(hui) 確定了國家製度定型的方向和內(nei) 容，以往人治色彩相對較濃的治理結構，正完成“從(cong) 總體(ti) 支配到技術治理”的轉型[22] ，規則之治和法治中國逐步形成，但通過“摸著石頭過河”與(yu) 頂層設計相結合及人大法律授權和試點方案公開的方式，政策試驗以更加製度化的形式仍內(nei) 在於(yu) 國家製度和國家治理體(ti) 係，在實現中國現代國家任務上發揮著重要作用。

十九屆四中全會(hui) 決(jue) 定雖隻出現“試驗”二字一次，即第6節“堅持和完善社會(hui) 主義(yi) 基本經濟製度，推動經濟高質量發展”的第5條“建設更高水平開放型經濟新體(ti) 製”中談到“加快自由貿易試驗區、自由貿易港等對外開放高地建設”，但其重要性不言而喻。中國的發展離不開世界，這是近代以來中國艱辛探索所得出的重要經驗；中國要發展，必須不斷推進社會(hui) 主義(yi) 市場經濟，建設更高水平開放型經濟新體(ti) 製。而更高水平的開放則預示著中國這樣一個(ge) 超大規模國家將深刻地參與(yu) 到全球發展進程中，按照中華文明的和諧和平秉性，中國必將與(yu) 世界攜手建設合作共贏的開放體(ti) 係，積極參與(yu) 全球治理體(ti) 係改革和建設，這對於(yu) 中國來說是前所未有的事情，必須“積極探索，大膽試驗，開拓創新，創造性地開展工作”[23]。自由貿易試驗區2013年從(cong) 上海起步，到2017年逐步從(cong) 東(dong) 南沿海擴展到西部內(nei) 陸，11個(ge) 自由貿易試驗區麵積都限定在120平方公裏內(nei) 。2018年4月13日，習(xi) 近平總書(shu) 記在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會(hui) 上，高度肯定經濟特區的改革“試驗田”意義(yi) ，宣布中央賦予海南經濟特區改革開放新的重大責任和使命：“建設自由貿易試驗區和中國特色自由貿易港，發揮自身優(you) 勢，大膽探索創新，著力打造全麵深化改革開放試驗區、國家生態文明試驗區、國際旅遊消費中心、國家重大戰略服務保障區，爭(zheng) 創新時代中國特色社會(hui) 主義(yi) 生動範例，讓海南成為(wei) 展示中國風範、中國氣派、中國形象的靚麗(li) 名片”。從(cong) 最大的經濟特區到最大的自由貿易試驗區，再到2020年要率先建設中國特色自由貿易港，“海南試驗”彰顯著中國式政策試驗的豐(feng) 富內(nei) 涵。

海南島自西漢武帝時期納入中國版圖，兩(liang) 千年來始終定位於(yu) 海防前線，直到晚清建省之議起，海南發展問題才上升為(wei) 一個(ge) 國家議題。孫中山曾在《瓊州改設行省理由書(shu) 》中指出海南是“南洋之門戶”，海南海防地位固然重要，但隻有經濟社會(hui) 發展起來，才能真正鞏固海防並增強對南洋的經濟和文化輻射力，實現中國在列國競逐富強時代的長治久安。可直到1988年，海南才真正實現建省，但一起手就定位於(yu) 經濟特區，承擔為(wei) 中國發展探路的責任。海南是一個(ge) 物產(chan) 豐(feng) 富的島嶼社會(hui) ，封閉起來自有獨享之樂(le) 與(yu) 煩，開放發展則具有無限可能。這恰恰是中國在世界地位的一個(ge) 縮影。封建社會(hui) 兩(liang) 千年，中國基本上是被動地與(yu) 外部世界打交道，中國因為(wei) 大且特具文明，可以成功地消化外來因素；但西方曆經數百年不斷探路，率先開啟了現代化並成功鋪展到世界，近代中國陡然成為(wei) 了一個(ge) 現代世界的孤島，繼續封閉隻會(hui) 落後挨打，開放發展則要承擔前所未有的風險與(yu) 挑戰。“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂(luan) ”；“如果一個(ge) 國家出現動亂(luan) ，那並非因為(wei) 他們(men) 貧窮，而是因為(wei) 他們(men) 想致富”。此為(wei) 著名的“亨廷頓悖論”。西方數百年探路是在國家和政府形式不斷變動中實現，中國則要在國家和政府形式穩定以保障自身安全的情況下實現自身的現代化，避免“一收就死，一放就亂(luan) ”，適時選取局部區域成功開展改革試點或政策試驗就成為(wei) 中國政府的必備能力。海南正是在這種時勢下一再成為(wei) 中國改革的試驗田。

海南地理位置重要，但長期發展不足導致缺乏現代經濟發展所需的資本積累和文化積澱，且在國家的整個(ge) 經濟區位中地位側(ce) 偏，發展工業(ye) 經濟的原料和市場“兩(liang) 頭在外”，以致海南頂著最大經濟特區的名卻一直經濟排名列後。但這並不表明從(cong) 深圳推廣的特區經驗無效。中國式政策試驗不是要彌補政策設計上的有限理性，它本身就是實踐理性的一部分。深圳辦特區依托於(yu) 香港和廣闊的腹地，通過放權與(yu) 探路成長為(wei) 一個(ge) 經濟標杆並輻射周邊乃至全國，這是深圳試驗的主要意義(yi) 所在。簡單地把試點與(yu) 推廣看作一個(ge) 前後順聯的鏈條，會(hui) 遮蔽掉中國式政策試驗的更多內(nei) 涵。給地方更多發展自主權，同時也使中央學習(xi) 如何發展和治理複雜中國，這是中國式政策試驗更為(wei) 重要的意義(yi) 所在。海南辦特區，不可能複製深圳，更多是要在政策寬鬆的條件下補短板、瞄前路，能夠以更快的時間找準既符合自身比較優(you) 勢又體(ti) 現中國發展趨勢的定位。海南發展曆經多項試驗探索，最終錨定在全島推廣並繼續建設自由貿易試驗區，探索建立中國特色自由貿易港，不僅(jin) 是要使海南真正發展起來，也是為(wei) 中國建設更高水平開放型經濟新體(ti) 製和形成全麵開放新格局探路。

國務院通過發布規範性文件的方式，將上海、廣東(dong) 、天津和福建的自貿區試點經驗，分在全國範圍內(nei) 複製推廣的改革事項和在海關(guan) 特殊監管區域複製推廣的改革事項兩(liang) 類開展推廣工作；再經過遼寧、陝西等七省市擴大自貿區試點，進一步的試點經驗複製推廣工作相繼規範化展開，2018年中央出台《中共中央國務院關(guan) 於(yu) 支持海南全麵深化改革開放的指導意見》和《中國（海南）自由貿易試驗區總體(ti) 方案》，海南正式啟動自由貿易試驗區建設，發展目標直指建立中國特色自由貿易港。縱觀海南試點方案並與(yu) 其他省市試點方案相比較，我們(men) 可以發現，國家對於(yu) 海南試驗的加快構建開放型經濟新體(ti) 製、加快服務業(ye) 創新發展、加快政府職能轉變、加強重大風險防控體(ti) 係和機製建設、堅持和加強黨(dang) 對自貿試驗區建設的全麵領導等要求，全麵體(ti) 現了十九大確立的中國全麵深化改革開放的方向，與(yu) 其他省市試點往往指向於(yu) 特定區域發展不可同日而語。中華文明對於(yu) 世界的獨特貢獻必定是超越於(yu) 西方工業(ye) 文明的全球生態文明，中國必須將自身打造為(wei) 麵向全世界開放、成為(wei) 世界發展引擎與(yu) 新中心，才能走出近代以來獨具的政治經濟文化發展困局，真正走向中華民族的偉(wei) 大複興(xing) 。海南生態保持良好，擁有兩(liang) 百萬(wan) 平方公裏南海廣闊藍色國土，在全國的大力支持下，足以率先取得生態文明建設經驗，並成為(wei) 中國麵向太平洋和印度洋的重要對外開放門戶。而且，南海問題錯綜複雜，海南試驗必然有著“跳出近代以來西方確立的國際舊規則和舊秩序的窠臼”、“建構疆土鞏固和南海諸國交往新規則的雄厚政治、經濟和文化基礎，為(wei) 中國的和平崛起和主導新的國際規則敞開道路”[24]的重要意義(yi) 。

結語

 “一種政治體(ti) 製首先必須能夠創製政策，即由國家采取行動來促使社會(hui) 和經濟改革，才能成功地處理現代化麵臨(lin) 的問題”。[25]而另一方麵，“革命是罕見的，改革則可能更加罕見。而這二者又都不是必不可少的”。[26]中國不但成功完成了革命，也正成功推動著改革，通過探索建立並保持國家製度的實踐性，中國較好地處理了改革中政策創製與(yu) 實施的各類輕重緩急問題，在推進國家與(yu) 社會(hui) 大規模變遷的同時，既保持了國家穩定又促進了經濟社會(hui) 發展。作為(wei) 保持國家製度實踐性的重要方法，中國式政策試驗集政策探索與(yu) 政策實施於(yu) 一體(ti) ，它既是方法，更是道路。

建設社會(hui) 主義(yi) 現代化中國，實現中華民族偉(wei) 大複興(xing) ，是前無古人、當世無匹的事業(ye) ，沒有成型經驗可依，沒有確定道路可循，一方麵要尊重社會(hui) 自發的趨勢和群眾(zhong) 首創的精神，另一方麵要體(ti) 現不斷向更好更高階段推進的自覺行動，前者主要靠市場的力量，後者則要發揮好政府的作用。中國式政策試驗當然不是盲目的試錯，甚至不僅(jin) 僅(jin) 是為(wei) 了把控各種不確定性風險，降低政策創新和製度創新成本，或者化解政策和製度推行阻力，它更確切地說是在力求把握市場和政府兩(liang) 方麵運行規律的情況下，由中央與(yu) 地方共同推進的一種有計劃的、可控製的活動，其目的不單是幫助執政黨(dang) 和政府人員獲取並學習(xi) 運用有關(guan) 達成執政目標的可行方式的係統知識，還是要充分給予社會(hui) 力量和市場主體(ti) 參與(yu) 推動國家製度改良、社會(hui) 健康發育、市場環境優(you) 化的自主空間，從(cong) 而更好地實現市場力量和政府作用的穩定均衡，實現社會(hui) 主義(yi) 現代化事業(ye) 的持續健康推進。

當今世界麵臨(lin) 百年未有之巨變，國際秩序正發生著深刻變革，發達國家和發展中國家都麵臨(lin) 應對經濟社會(hui) 巨大變遷的嚴(yan) 峻挑戰。中國式政策試驗提供了在經濟社會(hui) 變遷的不確定環境下最大限度反複試驗，同時不會(hui) 導致社會(hui) 分裂，並讓決(jue) 策過程公正而合理的一種解決(jue) 問題機製。對於(yu) 全球治理，中國也必然能夠貢獻出中國智慧。

注釋：
[1] 《孫中山選集》，人民出版社1981年版，第185頁。
 
[2] 《民國日報》，1925年8月10日，轉引自邱錢牧，季文一，《汪亢虎與中國社會黨》，《江海學刊》1989年第5期。
 
[3] 《論語·為政》
 
[4] 語出《漢書·元帝紀》：“（元帝）嚐侍燕，從容曰：‘陛下持刑太深，宜用儒生。’宣帝作色曰：‘漢家自有製度，本以霸王道雜之，奈何純任德教，用周政乎？’”
 
[5] 參看汪暉《中國：跨體係社會》，“清代政治與國家認同”國際學術研討會，2010年8月。
 
[6] 康有為《上清帝第六書》（1898年1月），《康有為全集》，人民大學出版社。
 
[7] 《毛澤東選集》第四卷，《關於情況的通報》。
 
[8] 2019年10月31日中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義製度推進國家治理體係和治理能力現代化若幹重大問題的決定》，新華社北京2019年11月5日電，新華網https://www.xinhuanet.com/politics/2019-11/05/c_1125195786.htm
 
[9] 參看張光直《連續與破裂——一個文明起源新說的草稿》，《中國青銅時代》，北京：生活·讀書·新知三聯書店，1999年。
 
[10] 《漢書·賈誼傳》
 
[11] 康有為公車上書，即上清帝第二書，《康有為全集》
 
[12] 厲以寧先生在《資本主義的起源：比較經濟史研究》（北京：商務印書館， 2004年7月）一書中提出，中國封建社會前期是一種剛性體製，宋以後轉變為彈性體製。厲先生主要從人身依附關係、社會等級製和社會流動性三方麵是判斷製度的剛柔，但從西漢基本定型的中國傳統國家製度整體來看，剛性仍是其顯著的特征，變法和改革舉步維艱就是一顯證。寧騷先生則在《政策試驗的製度因素——中西比較的視角》一文中提出，政策試驗在西方國家公共決策中成效不彰，“根本原因就在於西方政治製度具有的製度剛性”，《新視野》，2014年3月。
 
[13] 丘吉爾曾斷言，民主是最不壞的政治製度。這既是西方政治自信的流露，也體現出西方政治的無奈。20世紀90年代宣稱資本主義製度是“曆史的終結”的弗朗西斯·福山，現在不但不再如此認為，反而認真地反思了民主政治製度，指出其存在的種種問題。
 
[14] 【德】韓博天，《通過試驗製定政策:中國獨具特色的經驗》，《當代中國史研究》，2010年5月。
 
[15] 參看【德】韓博天，《中國經濟騰飛中的分級製政策試驗》，《開放時代》2008年5月。
 
[16] 同上。
 
[17] 王紹光，《學習機製、適應能力與中國模式》，《開放時代》2009年7月。
 
[18] 寧騷，《政策試驗的製度因素——中西比較的視角》，《新視野》，2014年3月。
 
[19] 周望概括了強推動-強學習:輻射式全麵推廣、強推動-弱學習:應付式局部推廣、弱推動-強學習:擴展式局部推廣等三種過程模式。
 
[20] （德）韓博天，《中國經濟騰飛中的分級製政策試驗》，《開放時代》2008年5月。
 
[21] 參看劉培偉，《基於中央選擇性控製的試驗——中國改革“實踐”機製的一種新解釋》，《開放時代》2010年4月。
 
[22] 參看渠敬東、周飛舟、應星，《從總體支配到技術治理——基於中國30年改革經驗的社會學分析》，《中國社會科學》，2009年第6期。
 
[23] 《中國共產黨章程》總綱（中國共產黨第十九次全國代表大會部分修改，2017年10月24日通過）。
 
[24] 陳彥軍，《國際新規則與海南綠色崛起》，《天涯學刊》（生態文明專輯），上海：複旦大學出版社，2014年6月。
 
[25] 【美】塞繆爾·P·亨廷頓著，王冠華、劉為譯：《變化社會中的政治秩序》，上海：上海人民出版社，2008年7月， 117頁。
 
[26] 【美】塞繆爾·P·亨廷頓著，王冠華、劉為譯：《變化社會中的政治秩序》，上海：上海人民出版社，2008年7月， 287頁。