政治家：大一統政製之生機所在

作者：姚中秋（中國人民大學國際關(guan) 係學院教授）

來源：作者授權伟德线上平台發表，原載《中國政治學》2020年第三輯

[內(nei) 容提要]國家應對社會(hui) 風險的有效機製是，以政治家統領技術官僚。對此，中國人在曆史上進行過漫長探索。秦漢以來的中央集權大一統官僚製政製固然為(wei) 人類國家形態的一大突破，但天然地存在僵化和技術官僚唯上是從(cong) 的弱點。漢武帝時代開始，“士大夫”群體(ti) 逐漸以其政治家的智仁勇品質對抗這一趨勢。今天仍需延續這一傳(chuan) 統，以確保各疆域性治理單位的一把手為(wei) 政治家，這也是應對百年未有之大變局之所需。

[關(guan) 鍵詞]技術官僚；政治家；幹部製度；曆史政治學

社會(hui) 風險無時不在，尤其是中國這樣的大國。這就需要政治在保有常態運作的能力之外，具有應對非常態衝(chong) 擊的能力。前者是官僚可按部就班處理的，後者則唯有政治家可以應對。中國政治體(ti) 製具有一個(ge) 明顯優(you) 勢：中國共產(chan) 黨(dang) 是國家的“領導者”，則黨(dang) 的幹部尤其是各級書(shu) 記，理應是政治家，作為(wei) 一把手，統領整個(ge) 治理機構。當麵臨(lin) 重大突發事件，書(shu) 記是當然的最高決(jue) 策者，並且是作為(wei) 政治家臨(lin) 機決(jue) 斷。

本文將以曆史政治學方法對此問題略作討論，並認為(wei) ，通過恰當的製度安排，確保各疆域性治理單位的一把手為(wei) 政治家，對於(yu) 國家發展，尤其是應對百年未有之大變局，至關(guan) 重要。

一、孔子論技術官僚與(yu) 政治家之別

官僚和政治家是兩(liang) 類不同的政治行為(wei) 主體(ti) ，有不同心智、不同能力，因而本應匹配在不同崗位。對此，孔子很早就有過簡短而深刻的論述：“孟公綽為(wei) 趙、魏老則優(you) ，不可以為(wei) 滕、薛大夫。”

在孔子時代的封建政治秩序中，周王之下是諸侯，諸侯之下是大夫；大夫領導自己的“家室”，有人民、有田邑，構成最基礎的治理單位，類比於(yu) 後世，相當於(yu) 縣。大夫為(wei) 管理其家室事務設立行政管理團隊，由“士”組成，“老”是其中資深望重的負責人，領導團隊處理大夫交辦的日常行政事務，相當於(yu) 今天政府秘書(shu) 長之類的角色。

在孔子時代，晉國是最大的諸侯國，趙、魏是其中實力最大的兩(liang) 位卿大夫；滕、薛雖是諸侯國，卻完全不能與(yu) 晉國相提並論，其人口、田邑規模甚至遠遠不及趙、魏家室，至於(yu) 其大夫的家室規模就更小了。因此，趙魏之“老”的實際權勢遠遠超過滕、薛之大夫，然而孔子卻說，孟公綽完全可以勝任趙魏之“老”的崗位，卻難以擔當小小的滕、薛兩(liang) 國之內(nei) 小小的大夫之職。原因就在於(yu) ，“老”是官僚，大夫則是政治家，兩(liang) 者所承擔的事務就性質上是大不相同的。

第一，大夫是家室一切事務的全麵負責人。家室的人口是異質的，有各種事務：經濟的、社會(hui) 的、軍(jun) 事的、外交的，等等；大夫必須決(jue) 定共同體(ti) 所擁有的各種資源在不同領域中的配置，進行輕重緩急的權衡取舍。相反，“老”領導行政機構，其管理對象是承擔各項行政管理任務的士，其職責隻是單純的技術性的行政管理。

第二，“老”在大夫領導下處理行政事務，其職責是執行大夫下達的指令。大夫卻必須獨當一麵，獨立地做出決(jue) 策，下達指令給包括“老”在內(nei) 的其他人，其決(jue) 策會(hui) 對家室產(chan) 生決(jue) 定性影響，家室可以因此興(xing) 也可以因此亡。

第三，“老”的活動在大夫之家室內(nei) ，在常態政治下依既定程序按部就班地處理日常事務，幾乎沒有什麽(me) 風險和不確定性。即便遭遇非常變化，也是由大夫做出判斷、提出要求之後才做調整。大夫作為(wei) 家室負責人，暴露在國家政治的洶湧波濤之中，他必須在不斷變換的新情勢中相機做出決(jue) 策；特別重要的是，在麵對可能的嚴(yan) 重突發事態時，他必須及時做出決(jue) 斷，並領導整個(ge) 家室迅速從(cong) 常態政治轉換到非常態政治，而這種狀態對所有人都是全新的，其他人尤其依賴於(yu) 大夫的指引。

孔子非常精辟地闡明了政府治理的基本原理：技術官僚和政治家在性質上是不同的，位置不同，角色不同，職責不同，因而其品質也就不同；治國者必須在這兩(liang) 類性質的崗位上安排具有不同類型的德行和能力的官員，各司其職，不可混淆。

孔子另一句話表達了近似的意思：“君子不器。”器有具體(ti) 的、限定的用途，家“老”就是器。君子是共同體(ti) 的領導者，大夫就是君子，諸侯、周王也是君子。君子作為(wei) 一級政府的負責人，必須能夠超越器的局限性，對整個(ge) 共同體(ti) 的狀態有全麵把握，能夠應對任何可能出現的情形，及時調整，引領共同體(ti) 在充滿不確定性和風險的政治進程中前行，君子就是政治家。

孔子生活的時代，封建製正在解體(ti) ，新的王權製正在形成之中，以新興(xing) 的官僚治理廣土眾(zhong) 民的社會(hui) 。這一點在製度演進速度最快的晉國最為(wei) 明顯，趙、魏又是晉國最有進取精神的卿大夫，其政治之官僚化進展最快，到戰國之初，魏第一個(ge) 建立了王權官僚政製。孔子敏銳地洞察到趙、魏家室的官僚化之變，以之與(yu) 鄒魯之地最為(wei) 保守的滕、薛大夫相對比，提示人們(men) 注意技術官僚與(yu) 政治家之根本區別：政治家是對一個(ge) 人口異質的疆域性共同體(ti) 的全麵事務承擔最終責任的領導者，而技術官僚是按照給定規章處理局部行政事務的官員。這種區別是結構性的，健全政製必須做到這兩(liang) 者的合理配置。

孔子在《論語》等文獻中關(guan) 於(yu) 君子品德的大量討論，實際上闡明了政治家所應具有的主觀品質，因為(wei) 孔子所說的君子首先是結構意義(yi) 上的，也即作為(wei) 治理者的君子。其品質則有“誌於(yu) 道”、“主忠信”、仁者“愛人”、“君子喻於(yu) 義(yi) ”、見義(yi) 而勇為(wei) ，等等。孔子通過興(xing) 學，養(yang) 成具有這些品德的士人。

此即韋伯所說的“信念倫(lun) 理”。韋伯生活在德意誌國家的官僚化進程中，與(yu) 孔子時代頗為(wei) 類似，因而同樣關(guan) 心官僚與(yu) 政治家之別。他一方麵肯定官僚製是現代國家的基本特征，另一方麵討論了官僚統治之局限：官僚隻有“功能精神”，缺乏“能動精神”。在《以政治為(wei) 誌業(ye) 》一文更為(wei) 詳盡地討論了政治家所具有的珍貴的主觀品質：“有三種前提性的素質，對於(yu) 政治家是決(jue) 定性的：激情，責任感和恰如其分的判斷力。”所謂激情是“獻身於(yu) 一項‘事業(ye) ’”的激情，“使得對此項事業(ye) 的責任心成為(wei) 行動的指南”，這近乎“誌於(yu) 道”。

韋伯給出的擺脫官僚統治弊端的方案是訴諸民主選舉(ju) 產(chan) 生的卡裏斯瑪型政治家，中國人卻沿著孔子之道，探索了另一種方案：士大夫政治。

二、皇權大一統政製中的

技術官僚與(yu) 士大夫

秦掃滅六國後，拒斥孔子所言之君子，建立了最為(wei) 純粹的技術官僚統治體(ti) 係，由“以吏為(wei) 師”所培養(yang) 的技術官僚，借層級化郡縣政府和基層政府，以律令和政令直接統治廣闊疆域上的所有國民。在如此廣闊的疆域中對如此眾(zhong) 多的國民實行直接統治，秦朝建立皇權官僚郡縣製，不僅(jin) 在中國曆史上而且在全球範圍內(nei) ，實現了國家形態的一次革命性突破，因此中外皆有學者稱其為(wei) 第一個(ge) 現代國家。

但這種政製有內(nei) 在的僵化傾(qing) 向，因為(wei) 其基本運作是自上而下的命令—服從(cong) 邏輯，這一邏輯將所有官員塑造為(wei) 循規蹈矩的技術官僚，秦朝官吏普遍是且僅(jin) 僅(jin) 是嚴(yan) 格執行律令和政令的“文法吏”，他們(men) 是高度專(zhuan) 業(ye) 化的技術官僚。有其長，則必有其短，秦朝比較充分地展示了純粹的技術官僚統治的內(nei) 在困境，著名的“指鹿為(wei) 馬”故事就生動地描述了信息無法自下向上準確傳(chuan) 遞的困境。因而在叛軍(jun) 已臨(lin) 鹹陽之時，秦二世責怪宦官曰：“公何不蚤告我？乃至於(yu) 此！”宦者則回答說：“臣不敢言，故得全。使臣蚤言，皆已誅，安得至今？”過於(yu) 嚴(yan) 格的上下命令—服從(cong) 關(guan) 係，造成信息嚴(yan) 重梗阻，以致根本無從(cong) 做出正確決(jue) 策，遑論應對緊急事態。

因此，漢立國之後，一直尋找解決(jue) 這一困境之道。首先嚐試了黃老之術，就其實質而言，是在刻意控製這架官僚統治機器的運轉效率，但並未從(cong) 根本上改變問題。儒家也尋求更化改製之道，最終，漢武帝實施全麵改革，立五經博士，建立太學等學校，以培養(yang) 士君子；又建立察舉(ju) 製，遴選德能優(you) 秀的士君子進入政府，由此形成“士大夫”。政府性質由此發生變化，從(cong) 技術官僚製政府逐漸轉型為(wei) “士人政府”，從(cong) 官僚政治逐漸轉型為(wei) 士大夫政治。

士大夫接受過五經教育，有行道天下之誌，因而有強烈的責任感，對天下的責任，對萬(wan) 民的責任，對聖人的責任，對曆史文化的責任，當然，還有對君王的責任。具有道德自覺的士大夫為(wei) 政，是以改善人民生活為(wei) 宗旨；為(wei) 此，他們(men) 敏於(yu) 觀察民情，積極回應民眾(zhong) 的迫切需要，據此獨立做出決(jue) 策，當然也有敢於(yu) 決(jue) 策的勇氣，哪怕突破既有法度，這恰恰是政治家的突出品質。

當然，士大夫置身於(yu) 郡縣製政治結構內(nei) ，因而亦難免官僚化，但每個(ge) 時代總有一部分士大夫能夠保持其為(wei) 士大夫之高貴品性，這就足以給中央集權的大一統政製大大地增加生機。士大夫通常是“敢諫”的，這就有助於(yu) 信息的上下暢通。士大夫是負責任的，這就有助於(yu) 打破官僚製的僵化，及時地應對地方緊急事態，比如救荒。

奉行民本主義(yi) 的中國政府曆來重視預防和應對自然災害及其所導致的饑荒，形成“荒政”傳(chuan) 統。乾隆皇帝曾下令刪潤一位民間書(shu) 生所編荒政之書(shu) 為(wei) 《欽定康濟錄》，該書(shu) 係統羅列了地方官應對災荒的各種政策、機製，其中第十八節為(wei) “甘專(zhuan) 擅以奮救援”，收錄了曆代士大夫超越法度、相機行事以救地方災荒之事，比如範仲淹之子範純仁知慶州之所為(wei) ：

宋環慶大饑，帥守坐不職罷去，範純仁代之。始至慶州，餓殍載路，官無穀以賑，純仁欲發常平封貯粟麥賑之，州郡官皆不欲，曰：“常平擅支，罪不赦。”純仁曰：“環慶一路生靈付某，豈可坐視其死而不救？”眾(zhong) 皆曰：“須奏請得旨。”純仁曰：“人七日不食則死，豈能待乎？諸公但勿預，吾獨坐罪可耳。”即發粟賑之，一路饑民悉得全活。

中央政府在各地建立常平倉(cang) ，以應對災荒，但動用其所儲(chu) 糧米需向中央政府申請。這必定耗費時間，若災情緊急，必貽誤應對時機。這段故事中的州郡官是典型的技術官僚，他們(men) 嚴(yan) 格遵守行政程序，其行政行為(wei) 是韋伯所說的“責任倫(lun) 理”驅動的。範純仁卻有行道天下、養(yang) 民安民之誌，其行為(wei) 是“信念倫(lun) 理”驅動的，行政程序隻是實現其政治目標的手段，若其有礙於(yu) 這一目標的實現，則毫不猶豫地突破程序。這就是政治家的品質。

奉旨編撰《欽定康濟錄》的編者在“甘專(zhuan) 擅以奮救援”節的“總論”中，以儒家“三達德”解釋範純仁之類的士大夫在應對緊急狀態時所體(ti) 現的政治家品質：“知災傷(shang) 之當恤，智也；哀矜惻隱，仁也；甘心專(zhuan) 擅，勇也。”智是對緊急事態的判斷力，仁是愛民如子的責任感，勇是敢於(yu) 突破常規的激情。該書(shu) 編者認為(wei) ，具備這三大德，敢作敢為(wei) ，才可以成為(wei) 合格的地方官，即有別於(yu) 技術官僚的政治家。

三、黨(dang) 政國家中的政治家角色

國家治理體(ti) 係由眾(zhong) 多機構構成，各自承擔不同事務，並有專(zhuan) 業(ye) 化分工，這自然要求官員具有不同的品質和能力。技術官僚和政治家都是國家治理所需要的官員，政製良性運轉的關(guan) 鍵在於(yu) 建立一種有效機製，識別和配置具有不同品質的官員在恰當崗位，其中最為(wei) 關(guan) 鍵的是確保省、市、縣委書(shu) 記具有政治家品質。

從(cong) 秦朝開始，中國就是中央集權的單一製國家，政製骨架是從(cong) 中央到省、市、縣的層級化縱向控製。當代中國則是“黨(dang) 政國家”，黨(dang) 的係統與(yu) 行政係統並行而交織，前者具有顯著的政治性，後者則較為(wei) 傾(qing) 向於(yu) 專(zhuan) 業(ye) 性。這兩(liang) 大憲製原理疊加的結果是，各級疆域性治理單位的一把手是黨(dang) 委書(shu) 記。

顧名思義(yi) ，一把手的職責是在其所治理的疆域內(nei) 行使全麵“領導權”，當然也承擔全部責任，這就要求他必須具有政治家的品質。中國共產(chan) 黨(dang) 可謂“曆史任務型政黨(dang) ”，它給自己施加了長期和階段性曆史任務，其存在目的就是完成曆史任務。共產(chan) 黨(dang) 作為(wei) 整體(ti) 是投身於(yu) 實現曆史任務的“事業(ye) ”，即孔子所說“誌於(yu) 道”的組織。曆史任務的優(you) 先性最高，相對而言，法律、規章、程序都是工具性的，若有必要可以突破。從(cong) 性質上看，中國共產(chan) 黨(dang) 從(cong) 來不是按部就班運轉的官僚機構，而是周期性開展反對官僚主義(yi) 思想政治運動的政黨(dang) 組織，以遏製黨(dang) 組織的官僚化傾(qing) 向。可見，中國共產(chan) 黨(dang) 無論是在客觀屬性還是在主觀自我認知上，都始終是一個(ge) 純粹的“政治”組織。

中國共產(chan) 黨(dang) 整體(ti) 性質如此，則其自上而下任命的省、市、縣黨(dang) 委書(shu) 記，還有基層鄉(xiang) 鎮、街道、村、社區等黨(dang) 組織的負責人，也都應當具備政治家屬性，也即有理想、有責任感、有判斷力的官員，這是行使“領導權”所必須之品質。相比於(yu) 一般國家，黨(dang) 政國家增加了黨(dang) 的維度，也就增加了政治的維度，這正是其優(you) 勢。由此，可以超越常規的科層製治理，而有“政治地治理”維度，意謂始終瞄準中央和上級分解給本地的曆史任務，作為(wei) 一個(ge) 時期的“中心工作”；又把本地放在宏觀大局和曆史過程中，尋找最優(you) 戰略和策略，以最大限度地動員、利用本地資源，實現曆史任務；如有必要則超越常規，則創製立法。這正是中國在過去大半個(ge) 世紀以來得以實現國家發展的政治驅動力。各級黨(dang) 委書(shu) 記如果官僚化，必然喪(sang) 失這一優(you) 勢，讓整個(ge) 政治體(ti) 係陷入加倍的官僚化泥潭中。

在黨(dang) 的領導權之外，各級“政府”設立了眾(zhong) 多行政職能部門。現代國家的基本特征是權力對社會(hui) 進行全覆蓋，管理國民生活所涉及的各種事務，因而行政機構日趨複雜且專(zhuan) 業(ye) 化。比如在武漢抗疫中發揮重要作用的“疾病預防控製中心”，其職責是對疫情進行監測並提供治療方案，這顯然是高度專(zhuan) 業(ye) 化的工作，其工作人員，包括其負責人，理應是專(zhuan) 家，即具有一定資曆而經驗豐(feng) 富的技術官僚，嚴(yan) 格依照規章處理各種信息，並做出專(zhuan) 業(ye) 判斷，提供給國家決(jue) 策部門。

至於(yu) 各級政府的行政首長，即省、市、縣長，其所需品質則介乎黨(dang) 委書(shu) 記和行政職能部門之間，一半是政治家，一半是技術官僚。因為(wei) ，他要統領各行政部門，並做出判斷和部分決(jue) 策；但他畢竟不是全麵領導者，也不是最終的政治責任人，相當於(yu) 首席技術官僚。

除了黨(dang) 政機構之外，國家為(wei) 了推動工業(ye) 化，建立了大量國有企業(ye) ，分布在重要行業(ye) ，規模龐大。大型現代公司的內(nei) 部管理是專(zhuan) 業(ye) 化的，必定建立典型的科層製機構，按照既定規章進行管理。國有企業(ye) 也不例外，在其中成長起來的人員通常具有技術官僚心智。

當然，國有企業(ye) 負責人既是企業(ye) ，理應具有“企業(ye) 家精神”，就其性質而言，這與(yu) 政治家精神頗有相通之處，比如冒險、進取精神；置身於(yu) 變幻莫測的市場中，企業(ye) 家也需有隨機應變的判斷和決(jue) 策能力。盡管如此，企業(ye) 高管所管理的人員是高度同質的，其所處理的事務是相對單一的，以企業(ye) 規模擴張或利潤增長為(wei) 目標，相對於(yu) 疆域性單位國民之異質性、事務之複雜性而言，這種事務又是高度專(zhuan) 業(ye) 化的。國有企業(ye) 負責人經常是從(cong) 其內(nei) 部專(zhuan) 業(ye) 部門中成長起來的，更容易養(yang) 成技術官僚品質。

上述三類機構的性質是明顯不同的，但統歸於(yu) 黨(dang) 的領導權之下；相應官員的品質是明顯不同的，但統歸黨(dang) 的人事部門調配。於(yu) 是，在幹部任用過程中經常出現跨界流動現象。比如前幾年，有多位高校黨(dang) 委書(shu) 記、校長轉入行政係統的職能部門任職。當然，這裏的跨度尚不算太大，因為(wei) 兩(liang) 者畢竟都是比較專(zhuan) 業(ye) 的機構。但長期在國有企業(ye) 內(nei) 任職的一把手直接出任地方一把手，則是跨度比較大的。

這種跨界流動的效果如何？孔子說：“性相近也，習(xi) 相遠也。”人的心智、能力是可塑的，長時間持續的職業(ye) 生涯必定塑造出具有相應的職業(ye) 心智和能力的人。這構成其人之長，可以高效率地承擔專(zhuan) 業(ye) 職責；也構成其人之短，難以處理專(zhuan) 業(ye) 以外的事務。當然，不同專(zhuan) 業(ye) 的官僚的心智和能力或許還有同構性，轉崗並不影響效率。但如孔子所說，技術官僚與(yu) 政治家的心智和能力之間必定有較大差異。長期習(xi) 慣於(yu) 專(zhuan) 業(ye) 工作的行政職能部門官員或國有企業(ye) 官員能否勝任地方一把手的職責，這是一個(ge) 需要認真對待的問題。

對此仍可細化分析：如果地方一把手的職責被人為(wei) 設定得比較單一，比如前些年，以GDP增長作為(wei) 政績考核指標，那麽(me) ，國有企業(ye) 曆練、政府經濟管理部門的資曆或可有助於(yu) 一把手履行其政治責任。然而，這裏的前提是完整的地方政治被刻意窄化為(wei) 相對專(zhuan) 業(ye) 的經濟增長問題，即形成所謂“地方政府公司化”。問題在於(yu) ，把一個(ge) 省、一個(ge) 縣當作一家公司的觀念和做法本身有嚴(yan) 重偏差；這樣做或許可以有助於(yu) 短期內(nei) 的經濟快速增長，卻會(hui) 造成其他社會(hui) 政治問題，因此難以長久。事實上，這種局麵後來也很快得到改變。

放寬曆史視野可見，黨(dang) 政國家所確定的曆史任務是隨時代而變的，地方政治的目標自然與(yu) 之調整，一把手的配置也必定隨之變化。總體(ti) 上，20世紀中期，國家的曆史任務是推動生產(chan) 資料所有製的變革，周期性地開始階級鬥爭(zheng) ，因而，地方一把手的配置較為(wei) 偏重革命性。80年代以來，國家轉向以經濟建設為(wei) 中心，經濟職能部門的任職資曆當然有助於(yu) 官員升遷，技術官僚也有可能出任一把手。如此變化清楚地體(ti) 現了黨(dang) 政國家驅動“曆史任務”的屬性。

晚近以來，黨(dang) 政國家對官員的要求也發生了一次明顯轉向。21世紀最初十年，官員以經濟增長為(wei) 目標，紀律鬆懈，腐敗嚴(yan) 重。作為(wei) 對治方案，隨後開始大力反腐，強化紀律，強化政治忠誠。這引導官員群體(ti) 偏向於(yu) “責任倫(lun) 理”，嚴(yan) 格遵守紀律，服從(cong) 命令，從(cong) 心智上說趨向於(yu) 技術官僚化。

或可足以得出結論：地方一把手在履曆和心智上的官僚化是十分不利於(yu) 地方善治的，因為(wei) 地方事務是全麵的，需要全麵視野，而這是技術官僚經常缺乏的；地方事務是多變的，而官僚長於(yu) 按部就班。

尤其是今天，國家、世界正處在“百年未有之大變局”，突出特征是多變、劇變：中美貿易戰、科技戰給經濟社會(hui) 體(ti) 係帶來很大衝(chong) 擊；進一步攀登工業(ye) 化的巔峰，需要新動能；城市化社會(hui) 、中產(chan) 階級社會(hui) 的治理需要新觀念、新製度、新能力。凡此種種，都需要地方一把手具有政治家品質，具有“信念倫(lun) 理”，有全局觀，有責任感，有判斷力，有隨時應變、相機決(jue) 策的勇氣，有超越法度進行製度創新的膽略。

把這樣的政治家布置在省、市擔任一把手，方可“領導”地方順利度過多變的風浪，且在地方上為(wei) 國家治理體(ti) 係和治理能力的現代化進行探索、試驗。20世紀80年代的很多改革措施就是有擔當的地方官員率先突破、創新，而後被中央肯定、推廣到全國的。國家治理體(ti) 係和治理能力的現代化，同樣有賴於(yu) 這種保持政治大一統前提下的分布式政治創新在前麵探路，而具有政治家品質的地方官是這一路徑的關(guan) 鍵。

那麽(me) ，具有政治家品質的地方一把手從(cong) 何而來？考察現有國家體(ti) 係中各種機構，就培養(yang) 政治家品質而言，縣委書(shu) 記的曆練當最為(wei) 有效，縣長次之。自秦建立郡縣製以來，縣始終是最穩定的治理單位，縣官是最重要的親(qin) 民之官、治民之官，縣以上各級官員則是治官之官，擔任一定年限的縣官，對於(yu) 民情方可有一手了解，對治民之道方可積累實踐性知識。而且，縣的規模足夠大，事務是全麵的，並可能有各種事態發生，可以訓練其主政官員的政治家能力，使其具有政治家之智仁勇。

因此，在人事製度上，可把擔任一定年限縣級主官，比如任滿一屆縣長、一屆縣委書(shu) 記，作為(wei) 擔任市級領導、省級領導的基本資格要求。近些年來，高層已有這種認識，重提“宰相必起於(yu) 州部，猛將必發於(yu) 卒伍”的政治原理，評選優(you) 秀縣委書(shu) 記，並加以重用。

對於(yu) 省市一把手，則可以仿效漢宣帝的做法：

及至孝宣，繇仄陋而登至尊，興(xing) 於(yu) 閭閻，知民事之謖難。自霍光薨後始躬萬(wan) 機，厲精為(wei) 治，五日一聽事，自丞相已下各奉職而進。及拜刺史守相，輒親(qin) 見問，觀其所繇，退而考察所行以質其言，有名實不相應，必知其所以然。常稱曰：“庶民所以安其田裏而亡歎息愁恨之心者，政平訟理也。與(yu) 我共此者，其唯良二千石乎！”以為(wei) 太守，吏民之本也，數變易則下不安，民知其將久，不可欺罔，乃服從(cong) 其教化。故二千石有治理效，輒以璽書(shu) 勉厲，增秩賜金，或爵至關(guan) 內(nei) 侯，公卿缺則選諸所表以次用之。是故漢世良吏，於(yu) 是為(wei) 盛，稱中興(xing) 焉。

漢代的郡國，就層級而言相當於(yu) 今天的省，就規模而言相當於(yu) 今天的市。漢宣帝保持二千石的職位穩定性，但增加其官秩和俸祿，激勵其克服其機會(hui) 主義(yi) 傾(qing) 向，為(wei) 地方全麵發展從(cong) 長計議，這同樣可以培養(yang) 省市官員的政治家品質。

四、結語

子曰：“為(wei) 政在人。”毛澤東(dong) 說：“政治路線確定之後，幹部就是決(jue) 定的因素。”從(cong) 心智和能力等多個(ge) 標準，幹部可以劃分為(wei) 技術官僚和政治家兩(liang) 種類型，兩(liang) 者都是國家治理所需要的，重要的是通過製度設計，使之合理配置在恰當位置上，各司其職，分工合作。

任何政製都有其優(you) 勢，而優(you) 勢的另一麵就是短處，中央集權的單一製國家天然地有僵化和官員唯上是從(cong) 的弱點。漢武帝更化所塑造的“士大夫”群體(ti) ，以其政治家的智、仁、勇品質對抗這一趨勢；今天的政製框架仍然是中央集權的大一統國家，則仍然需要在各疆域性治理單位配置政治家，以對抗上下控製體(ti) 係內(nei) 在的僵化、唯上和官僚化趨勢。

“黨(dang) 政國家”架構本身已為(wei) 國家治理體(ti) 係內(nei) 置了強有力的政治維度，黨(dang) 作為(wei) 政治組織，以實現曆史任務為(wei) 目標，本來就應該抵製官僚化傾(qing) 向；各級黨(dang) 委書(shu) 記的品質本來就應該有別於(yu) 行政首長、有別於(yu) 國有企事業(ye) 機構負責人，他們(men) 應該是政治家而非技術官僚。如果能夠牢記這一點，通過恰當的製度設計，確保省、市、縣一把手始終具有政治家品質，那就能夠讓大一統政製保持足夠活力。

自秦漢以來，中央集權的大一統政製始終是中國的最大政治優(you) 勢所在，黨(dang) 嵌入其中，大一統更是達到空前程度，也就空前地需要誌道、仁民、勇為(wei) 的政治家活躍於(yu) 其中，此所謂剛柔相濟、相反相成之道也。當國家處在“百年未有之大變局”中時，這一點尤其重要。因為(wei) 在此過程中，國家必將麵臨(lin) 諸多不確定性和風險，這就需要大大小小的政治家分布在各級政府，有道德自覺，有擔當意識，有創新精神，因而有積極應對之德與(yu) 能。

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