治港範式轉型：從(cong) “粗放治理”到“精細治理”

作者：田飛龍（北京航空航天大學高研院/法學院副教授，全國港澳研究會(hui) 理事）

來源：作者授權 伟德线上平台 發布

          原載於(yu) 思考香港

時間：孔子二五七零年歲次庚子八月十四日丙子

          耶穌2020年9月30日

時光轉入2020年9月，大灣區除了香港已經“通關(guan) ”，香港的社情民意仍在國安法和新冠疫情的雙重作用下晦暗不明。國安法壓住了街頭的勢頭，遏阻了外部勢力的幹預魔爪，但不可能短期內(nei) 改變人心結構。香港的人心，也許是世界上最複雜的人心，經由中國近現代曲折曆史以及英國百餘(yu) 年殖民史層層疊加，如茶壺裏的茶垢，不僅(jin) 有歲月沉香，也必然藏汙納垢。坊間論者常見香港之一麵：褒者捧上雲(yun) 霄，直到遭遇反修例運動的現實批判，不好意思再無節製地追捧下去；貶者則訴諸國家主義(yi) 傲慢及民族複興(xing) 豪情，隔空開罵，怨氣與(yu) 羞辱夾雜，其中況味也需要香港人細細品察，因為(wei) 決(jue) 定香港最終前途的不是外部勢力，甚至不是中央政策，而是國家主體(ti) 人民的共識和意誌。

所謂一個(ge) 巴掌拍不響，香港怎麽(me) 就由內(nei) 地民眾(zhong) 心目中的“移居天堂”以及國家發展的絕對優(you) 等生，而倏忽間變成問題少年和攬炒無腦一群。並非香港人皆如此，但香港“沉默多數”的民心難測與(yu) 不作為(wei) 主動證明了香港自治能力的短板，一定程度上縱容了香港的變亂(luan) ，因此無法推卸責任，任何一個(ge) 人都無法脫責。隻有香港每一個(ge) 人都清醒地反思和承擔責任，香港才配得上“高度自治”，才有光明的前途。香港的前途是誰都包辦不了，也是給不了了的，隻能是香港社會(hui) 自身的覺醒和爭(zheng) 取。

9月以來，香港整體(ti) 治理呈現混沌彷徨的狀態，像久病無依的人一樣，魂散神濁，不複昔日的芳華與(yu) 自傲。傲慢還是有的，骨子裏的，但底氣實在不足了，形勢比人強。國安法，是補丁式立法，中央沒有決(jue) 定改變“高度自治”，而是以國家立法完成香港自治不能完成的製度任務，是底線止損，是阻止香港的斷崖式崩盤，是維護“一國兩(liang) 製”整體(ti) 製度安全的保護行為(wei) 。反修例運動打破了香港自治能力的神話，也直接批判了中央管治的高度節製主義(yi) ，給“一國兩(liang) 製”出了一道世紀難題：香港自治能力嚴(yan) 重短缺時，中央何為(wei) ？國安法是必然的國家理性答案。

但香港人似乎並不領情，他們(men) 隻在乎自治甚至妄想以攬炒方式實現完全自治，少數夢遊者更有港獨幻念。他們(men) 是“順應”曆史大勢成為(wei) 香港“一國兩(liang) 製”下的自治主體(ti) 的，他們(men) 沒有吃透這一憲製秩序真正的戰略意圖和長遠目標，他們(men) 不知道國家到底要幹什麽(me) 以及他們(men) 需要對國家盡何種義(yi) 務。一切都在靜悄悄但又殘酷無情地狂飆突進，他們(men) 的能力和意願逐步顯露出無法忽視的短缺。在大灣區戰略規劃中，麵臨(lin) 反修例的全麵衝(chong) 擊，若無國安法，香港肯定掉隊，但有了國安法，香港也不一定不掉隊。好聽的話已經沒有多大意義(yi) 了，香港的重要性來自曆史積累和國家體(ti) 製的包容性，也來自過往相對緩和的國際環境，而不是純粹或不是主要來自香港人。麵對大局變動，應變的戰略思考者和行動者的匱乏，機會(hui) 主義(yi) 與(yu) 兩(liang) 麵派的盛行，是香港自治的最大困惑。

9月是有意思的一個(ge) 月，就香港而言：其一，9月6日是預定的立法會(hui) 選舉(ju) 日，但疫情控製不力，香港特區政府和中央合意決(jue) 定了選舉(ju) 延期一年，立法會(hui) 整體(ti) 留任，選舉(ju) 奪權遊戲按下暫停鍵，也給了香港休養(yang) 生息的黃金一年；其二，香港疫情防控一波三折，無論是本地限聚令的執行，還是國家抗疫檢測的援助，似乎都事倍功半，個(ge) 人自由對自律及發展價(jia) 值的淩駕，使香港染上了與(yu) 西方類似的抗疫疾患；其三，持續封關(guan) 對香港經濟民生的打擊麵和打擊深度不斷擴大，政府救濟隻能是應急和臨(lin) 時性的，長遠還需以融入國家的方式重啟經濟，但香港各界覺醒者和焦慮者似乎不占主流，無腦的攬炒主義(yi) 依然有相當的觀念市場和實踐號召力；其四，美國製裁及未來的升級預期決(jue) 定性改變了香港的國際環境，WTO法律保護不了香港，舊有的全球化條件及優(you) 勢麵臨(lin) 高度的變遷壓力和不確定性，戀舊是無意義(yi) 的，香港的國際地位需要國家支撐並深度參與(yu) 國家的新全球化謀劃（大灣區及一帶一路），但看懂的人還是不多；其五，香港“二次反修例”始終是一個(ge) 政治幻想命題，法律環境已變，市民即便仍然沉默及逆來順受，但受激進行為(wei) 蠱惑的意願大大降低，香港社會(hui) 不可能兩(liang) 次踏入同一條“社運河流”，無論本土極端勢力和外部幹預勢力如何發功強推，隻能是成為(wei) 香港國安法的精準打擊對象，隻是為(wei) 了增加一些國安法案例而已；其六，在議員是否留任問題上，香港反對派放縱民粹，居然將中央決(jue) 定的執行問題轉化為(wei) 不可靠及存在操弄嫌疑的民調與(yu) 民意比例問題，顯示出香港代議民主精神的嚴(yan) 重衰退以及反對派對中央管治權威的抗拒不合作取向。

為(wei) 什麽(me) 會(hui) 這樣呢？香港是一個(ge) 深度殖民化和深度西方化的現代社會(hui) ，西方有的現代性病症，香港基本都有，包括分配不公問題、青年人造反問題、民主民粹化問題、全球化逆轉問題、本土主義(yi) 問題等等。中央對香港的治理，既往基本寄托於(yu) “高度自治”，實質上反映了中央對香港及西方內(nei) 部治理張力和矛盾性的認識不足，也對自身理解和管治香港的實際能力不夠自信。“高度自治”是一種放任治理模式，對應的是中央的高度節製，但也卸載了中央的積極管治責任。在“一國兩(liang) 製”的放任治理模式下，香港主要的矛盾問題被歸入自治範疇，由香港社會(hui) 及政府自己負責。可是香港自治能力不是民主理論假設出來的，也不是中央信任就培育出來的，而是必須實際鍛造出來。香港回歸，以缺乏自治能力訓練並缺乏深刻國家認同的殖民地官員群體(ti) ，簡單換旗易服，搖身一變而成特區自治官員，自動卸載了原有的總督權威和英國作為(wei) 宗主國的文化領導權，寄希望於(yu) 香港精英的自然愛國情感和責任感作為(wei) 高度自治的理性基礎。這樣一種過於(yu) 簡單化的“換頭治理”實際上導致香港管治處於(yu) “無頭”狀態，中央高度節製，悶聲發大財，以尊重高度自治的理由長期疏離於(yu) 香港回歸後的實際管治，而特區政府的行政主導也隻能是紙麵上的，麵臨(lin) 內(nei) 外多重夾擊以及局限於(yu) 問責官員的政治能力，始終無法施展製度所預定的豐(feng) 沛功能。

於(yu) 是，回歸後的香港治理就變成了“井水不犯河水”的責任分離式治理，中央聚焦於(yu) 經濟利用，在治理上疏於(yu) 負責，而特區政府窮於(yu) 應付，畏手畏腳，根本無法展現自治能力。香港管治與(yu) 社會(hui) 治理的實際重心日益導向本土派和外部勢力，直到2019年天翻地覆式的極端社會(hui) 運動出現。實踐證明，既往“一國兩(liang) 製”實踐中的“粗放治理”在理論上是偏差的，在政策上是缺失的，在後果上是嚴(yan) 重的，既未能樹立中央管治權威，也未能培育香港自治能力，以至於(yu) 一場反修例運動導致香港自治能力全麵癱瘓，而中央管治竟然無處著地。

十八大以來，中央治港確有法理和政策上的嚴(yan) 肅反思和調整，“井水不犯河水”式的放任治理和粗放治理實質上被修正和拋棄，“一國兩(liang) 製”中的“一國”被認真對待和製度化。中央治港出現了從(cong) “粗放治理”向“精細治理”的轉型。2014年白皮書(shu) 中的“全麵管治權”是中央轉向積極治理和精細治理的關(guan) 鍵分水嶺，早於(yu) 占中運動，更對反修例運動有所預判，但沒有能夠堅持持續性的法理糾偏和製度建設。占中以來的香港治理，始終存在著“嚴(yan) 格治理”與(yu) “和解治理”的變奏，思路上並不足夠清晰與(yu) 一貫，甚至對香港內(nei) 部政治情勢及外部冷戰環境變化存在嚴(yan) 重誤判，以為(wei) 形勢一片大好，以為(wei) 經濟民生的聚集可以跳脫香港的“過度政治化”陷阱或者民主焦慮症。比較而言，2019年的香港反修例運動是回歸以來香港病症最全麵的爆發，癌症式爆發，也是觀察和調研香港社情民意的最好的現場和田野，超過既往所有層次與(yu) 形式的所謂課題調研。反修例運動真正“教育”或者說“教訓”了香港社會(hui) 、特區政府乃至於(yu) 中央有關(guan) 部門，整體(ti) 上且決(jue) 定性地推動了中央治港路線向精細治理的轉型。2019年10月底的十九屆四中全會(hui) 有關(guan) 決(jue) 定，是對港精細治理的製度開端，國安法的立法是具體(ti) 展現。精細治理沒有偏離“一國兩(liang) 製”，而是全麵準確理解和實施“一國兩(liang) 製”。但精細治理極大擠壓了“一國兩(liang) 製”既往的模糊空間，倒逼香港社會(hui) 腦筋急轉彎，這是極其不易的，許多人還處於(yu) 這一波轉型帶來的“政治腦震蕩”之中。

總之，對港精細治理已入正軌，也是整個(ge) 國家治理現代化的一部分。其前景如何同樣是一個(ge) 巴掌拍不響，在很大程度上取決(jue) 於(yu) 香港社會(hui) 和特區政府的政治成熟、國家認同及自治能力的實際增長。這在香港治理進程中構成了某種“二次回歸”及香港自治能力的“二次發育”。香港到底如何能夠適應和發育好，是“一國兩(liang) 製”下半場的關(guan) 鍵。國家隻能提供基礎條件與(yu) 環境，不能包辦取代香港自身的政治成熟過程，也不能擔保政治成熟的任何結果。自治需要德性與(yu) 能力相適配，香港需要向國家證明自身的自治德性與(yu) 能力。我們(men) 期待著國家的精細治理促成香港自治能力的結構性成熟，幫助香港團結、理性再出發，追求與(yu) 國家始終同行的光明前景。

責任編輯：近複