田飛龍：港區國安法推動依法治港進入深水區

原標題：《多維專(zhuan) 訪田飛龍：港區國安法推動依法治港進入深水區》

來源：作者授權 伟德线上平台 發布，原載多維新聞網

時間：孔子二五七零年歲次庚子閏四月初二日丁卯

          耶穌2020年5月24日

【多維導語/吳婷、楊語濤】

中國一年一度的“兩(liang) 會(hui) ”正在進行中，此次大會(hui) 將要審議的《全國人民代表大會(hui) 關(guan) 於(yu) 建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律製度和執行機製的決(jue) 定（草案）》（一般稱“港版國安法”）無疑是外界關(guan) 注的焦點。

5月22日上午，中國人大常委會(hui) 副委員長王晨在大會(hui) 上就“港版國安法”做出說明，指出法案草案中明確規定中央人民政府維護國家安全的有關(guan) 機關(guan) ，根據需要在香港特區建立機構；香港特別行政區應當建立健全維護國家安全的機製、機構和執行機製，行政長官應就特區履行維護國家安全職責，開展國家安全推廣教育，依法禁止危害國家安全的行為(wei) 等情況，定期向中央政府提交報告。

經曆過去年的反修例風波，“港版國安法”對於(yu) 香港與(yu) 整個(ge) 中國來說意味著什麽(me) ？中央政府直接出手修法，會(hui) 對香港社會(hui) 產(chan) 生怎樣的影響？這部專(zhuan) 門的國家安全法律與(yu) 香港尚未立法成功的基本法第23條之間是什麽(me) 關(guan) 係？北京航空航天大學高研院/法學院副教授、全國港澳研究會(hui) 理事田飛龍對多維新聞記者做出了自己的解讀。

多維：你怎麽(me) 解讀“港版國安法”？

田飛龍：我認為(wei) “港版國安法”是對中共中央十九屆四中全會(hui) 提出的加強“一國兩(liang) 製”製度體(ti) 係建設有關(guan) 論述的具體(ti) 落實，是對十九屆四中全會(hui) 的決(jue) 定所體(ti) 現出的法製精神的製度展開，是一個(ge) 加強中央管治權在香港治理體(ti) 係中具體(ti) 製度落地的動作。中央直接立法有效克服了香港23條立法的本地政治困境，彌補了香港國家安全的法律漏洞，也為(wei) 香港特區政府的後續跟進提供了示範、監督和促進。

多維：也就是說“港版國安法”的出台是意料之中的事。

田飛龍：對，意料之中。十九屆四中全會(hui) 所強調的國家治理體(ti) 係與(yu) 治理能力現代化，包含在中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度的範疇內(nei) ，一國兩(liang) 製正是其中一個(ge) 重要的製度要素。一國兩(liang) 製涉及香港的部分，特別是維護國家安全的法律製度與(yu) 執行機製，在四中全會(hui) 的決(jue) 定中表述的非常具體(ti) 。

這一次中國人大關(guan) 於(yu) “港版國安法”議案的標題，“關(guan) 於(yu) 建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律製度和執行機製”，與(yu) 四中全會(hui) 的決(jue) 定所使用的表述完全相同，所以出台“港版國安法”其實就是把四中全會(hui) 的決(jue) 定轉化為(wei) 國家具體(ti) 法律製度的落實。

多維：中國人大常委會(hui) 副委員長王晨5月22日在十三屆中國人民代表大會(hui) 第三次會(hui) 議的講話中指出，中央人民政府維護國家安全的有關(guan) 機關(guan) ，根據需要在香港特區建立機構，依法履行維護國家安全相關(guan) 職責。這是不是可以理解為(wei) “港版國安法”審議通過後，中央政府會(hui) 在香港設立一個(ge) 特別的國家安全執行機構？

田飛龍：這一點已經非常清楚了，“港版國安法”是中央直接立法，而不是香港本地立法，所以在香港設立執行機構可以讓這部法律的執行機製擁有更加開闊的空間。根據王晨的講法，中央可能在立法中考慮建立專(zhuan) 門國家安全機構在香港落地執法。

多維：這就說到了大家最為(wei) 關(guan) 心的具體(ti) 操作層麵。如果在港設立直接對中央政府負責的國安執行機構，那麽(me) 澳門的經驗，以及其他國家在國安方麵的經驗，是否有可以參考的地方？

田飛龍：我覺得澳門與(yu) 香港這一次的情況不一樣。澳門是根據澳門基本法第23條在本地建立了維護國家安全委員會(hui) ，特首為(wei) 委員會(hui) 的長官，同時澳門也將中國國家安全法與(yu) 其自身的特區自治製度之間做了相應結合，所以中央政府實際上沒有必要專(zhuan) 門設立一部“澳版國家安全法”在澳門實施。而對於(yu) 香港來說，出台“港版國安法”是有必要的。

多維：目前，中國官方已經給出了中國人大自行就國家安全立法的法律依據及其與(yu) 香港基本法的關(guan) 係，其一是國家安全立法屬於(yu) 國家事權；其二，人大決(jue) 定有充分憲法法律依據；其三，《關(guan) 於(yu) 建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律製度和執行機製的決(jue) 定》（簡稱《決(jue) 定》）不抵觸基本法；《決(jue) 定》不是變相修改基本法，且與(yu) 基本法第23條並行不悖。

今年恰是基本法頒布30周年，多維也一直在倡議啟動對基本法的修改，因為(wei) 其中確有條文已經不能適應當前香港的局麵，此番人大主動就國安立法，後續隨著基本法的修改落定，尤其是23條立法落定，其與(yu) “港版國安法”的關(guan) 係是什麽(me) ？

田飛龍：“港版國安法”是中央直接立法，所以它在國家安全的標準與(yu) 執行力度上，其實都要高於(yu) 基本法第23條。“港版國安法”不取代23條，但是它在23條立法沒有完成的情況下，可以緊急堵住香港的國家安全的漏洞。

23條將來立法與(yu) 否，對中央來說已經不是那麽(me) 重要。如果23條最終立法通過，表明香港特區政府根據中央國家安全立法精神的框架做出了一個(ge) 跟進性的行為(wei) ；即便23條立法不成功，中央政府也可以根據直接製定並列入基本法附件三的“港版國安法”來維護最緊要的國家安全利益。

所以中央直接立法這一行動本身，就是在為(wei) 香港23條立法的困境進行解套。中央政府先行一步，先堵住危害國家安全最緊要的缺口，而不受製於(yu) 香港本地23條立法的進展。至於(yu) 香港是否跟進，港府最終會(hui) 在23條立法的問題上展現出怎樣的能力，都不會(hui) 讓香港問題成為(wei) 中國的國家安全漏洞。

多維：也就是說假如23條後續立法成功，它會(hui) 與(yu) “港版國安法”共同構成一個(ge) 完整的填補國家安全漏洞的製度體(ti) 係。

田飛龍：對，中央先行立法建構了一個(ge) 香港國家安全法律製度最權威的基礎，香港本地23條立法的跟進則可以在細節上、執行機製上更好地彌補這個(ge) 體(ti) 係的不足。香港本地立法與(yu) 中央直接立法共同構成香港維護國家安全的整體(ti) 法律體(ti) 係。

多維：“港版國安法”落定後，港人普遍關(guan) 注的一個(ge) 問題是，中國人大立法的決(jue) 定會(hui) 不會(hui) 影響香港的高度自治權和香港居民的基本權利自由。比如香港原有的遊行、示威、新聞、言論等基本權利和自由會(hui) 否受到影響？一個(ge) 現成的例子是，香港每年的六—四集會(hui) 還能否照常進行？“港版國安法”對香港社會(hui) 各領域會(hui) 有哪些實質性影響？

田飛龍：“港版國安法”由中央立法，並把它明確界定成中央的事權，屬於(yu) 一國兩(liang) 製裏麵中央管治權的製度化。所以它不影響香港的高度自治，也沒有替代掉香港23條的立法，是在中央本來應該管的事情中定了規矩，定了這樣一個(ge) 製度。“港版國安法”本就不屬於(yu) 對自治範圍立法，它是在中央職權範圍內(nei) 立法然後列入基本法附件三。這是第一。

第二，“港版國安法”會(hui) 不會(hui) 對香港既有的自由權利造成相應的損害？我覺得會(hui) 造成一定的影響。在缺失“港版國安法”的情況下，香港人所享受的自由度非常高，甚至是過度的自由，不斷被濫用來損害國家利益的自由。未來這種“自由”將要受到法律的規製與(yu) 約束，但我覺得這個(ge) 規製與(yu) 約束本來就是一國兩(liang) 製裏應該有的，而“港版國安法”隻不過是補位，將本來就該有的規製與(yu) 約束呈現出來了，使得香港可以在更加具體(ti) 、更加規範化的法律範圍內(nei) 行使自由權利。

另外一方麵，因為(wei) 有了“港版國安法”，反而更有利於(yu) 保護香港人的自由權利，使他們(men) 免於(yu) 受到激進的、被某些群體(ti) 過分濫用的自由所造成黑暴勢力的威脅。我們(men) 看到去年開始的反修例運動中，這些黑暴勢力濫用香港在自由權利上過分寬鬆的法律空間，反而對其他群體(ti) 造成人權侵犯，對香港法治造成了巨大危害。這部“港版國安法”就是要保護那些願意和平、守法生活的大多數香港人的權利與(yu) 利益。

多維：有評論認為(wei) ，在“港版國安法”之後，中央政府可能在其他非傳(chuan) 統安全領域，比如說金融、健康衛生、網絡安全、技術、食品安全等項目，推出更多的安全立法以彌補漏洞。

田飛龍：我覺得這部“港版國安法”其實是整個(ge) 中國國家安全法律體(ti) 係的一部分。實際上2015年出台的中國國家安全法，提出了總體(ti) 國家安全觀，涵蓋了人民安全、政治安全、經濟安全、軍(jun) 事安全、社會(hui) 安全、文化安全和國際安全等一係列安全，國家安全的標準已經提高了。這一安全標準明顯要高於(yu) 1990年製訂的基本法中第23條所規定的國家安全標準。

即將推出的“港版國安法”隻是針對總體(ti) 國家安全觀下的國家安全事項的部分立法，或者說隻是挑出典型的行為(wei) 進行規製，主要是四種行為(wei) ：分裂國家、顛覆國家政權、暴恐行為(wei) 和外國勢力幹預。它還不足以覆蓋總體(ti) 國家安全之下的所有非傳(chuan) 統安全。所以如果將來有需要，按照這樣的國家安全立法模式，也是可以對相關(guan) 非傳(chuan) 統安全領域進行製度性擴展的。

更重要的是，“港版國安法”其實是給香港特區政府與(yu) 香港社會(hui) 提了一個(ge) 醒：香港本地的製度如果離國家安全標準越來越遠，一直跟不上的話，那中央政府肯定會(hui) 被迫繼續推進其他安全領域的國家安全立法。

如果香港能夠跟得上，能夠在一國兩(liang) 製框架下主動完善本地的國家安全法製，中央進行擴展性的國家立法的壓力就不會(hui) 那麽(me) 大，也非常樂(le) 意看到香港以自治力量和社會(hui) 力量對國家安全的本地化保護如果香港自治不幹活，或者抵製幹活，國家安全的法治責任就隻能落在中央身上了。此次立法如此，未來的製度發展邏輯亦然。

多維：通過中國人大設立“港版國安法”，而不是用政治逼迫的方式讓香港政府強行完成23條立法，這既是中央對香港政府的寬待，也更是對香港政府管治能力缺乏信心的表現。從(cong) 應對反修例運動的情況也不難看出，香港政府缺乏政治能力和魄力。

中央究竟如何看待香港政府的政治能力？當香港政府的能力不足以承擔起香港改革的重擔，北京不得已加強全麵管製權，香港的高度自治權會(hui) 否因此受損？該如何平衡，才能保證“一國兩(liang) 製”行穩致遠？

田飛龍：高度自治權的前提是中央的高度信任，如果在中央認為(wei) 最重要的國家安全利益上，香港的自治權沒有能力立法，沒有能力對國家安全予以充分保護，這個(ge) 信任就被香港自身所動搖了。

信任動搖之後，中央並沒有以法定程序收回對本地立法的授權，而是以直接立法方式先行規製，繼續給香港留下本地立法的空間，這可以看做再次保留了對香港本地立法一定程度的信任和善意。特區政府和香港社會(hui) 應該準確理解中央留下的本地立法空間，在國家安全製度建設上及時跟進，避免逼迫中央再次啟動“國安立法”的擴展程序。

目前來看，無論是香港特區政府的自治能力，還是香港社會(hui) 理解與(yu) 支持國家安全製度建設的意願與(yu) 共識程度，其實都在逼迫著中央重新評估在國家安全事務上應該如何作為(wei) 、如何推進。

這種倒逼式的國家安全立法其實折射出香港高度自治能力的不足，折射出香港社會(hui) 對國家安全的理解與(yu) 共識程度的不足，所以它也會(hui) 引起香港特區政府與(yu) 香港社會(hui) 的自我反思，該怎麽(me) 樣交出一份合格的國家安全答卷，來匹配自身的高度自治權所應該達到的一種德性和高度。

多維：正如你所說，從(cong) 國家層麵建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律製度和執行機製，不管從(cong) 香港自身的現實來看，還是從(cong) 中美進入全麵博弈對抗的大環境來看，都是必要的、緊迫的，最重要的是合法合理的。而硬幣的另一麵是，鑒於(yu) 香港社會(hui) 嚴(yan) 重撕裂的現實，中央該如何最大限度最好解釋工作，以免立法本身被利用，引發更大的反彈和民意海嘯？

田飛龍：“港版國安法”立法確實是一個(ge) 非常具有衝(chong) 擊力的中央主動管治作為(wei) ，它可能不僅(jin) 對香港社會(hui) ，也對台灣的台獨勢力、對美國可能都會(hui) 帶來很大衝(chong) 擊，美國方麵今後可能也會(hui) 做出一些製裁性的反應。

我覺得中央應該更好地通過若幹機製與(yu) 程序，解釋清楚這部法律針對誰，這部法律規製什麽(me) ，這部法律要保護什麽(me) ，講清楚法律的來龍去脈與(yu) 利害得失，這樣反而有利於(yu) 香港社會(hui) 理解中央的目標與(yu) 尺度在哪裏，逐步消解掉香港社會(hui) 的疑慮與(yu) 擔憂。

經過去年《逃犯條例》修例那麽(me) 大的風波，今年的“港版國安法”立法其實體(ti) 現出中央“大破大立”這樣一種立法者責任的存在。香港社會(hui) 肯定還會(hui) 按照既往的條件反射式的政治機製來反應，出現抗議、汙名化等報複性的反彈。而中央此時通過這樣一個(ge) 立法，其實也是在進一步測試兩(liang) 個(ge) 問題：

第一，香港的激進反對派所秉持的反國家立場，到底會(hui) 反到什麽(me) 程度；第二，香港的愛國建製派和中間派，在日益清晰的立場分化與(yu) 製度倒逼的壓力之下，到底會(hui) 做何選擇。

我覺得這實際上是把去年反修列運動當中那些模模糊糊的東(dong) 西，進一步通過中央主動作為(wei) 的方式去把它澄清，是一場關(guan) 於(yu) 一國兩(liang) 製框架下香港民情民意以及香港高度自治能力的進一步的檢驗。這個(ge) 檢驗結果也有助於(yu) 中央對一國兩(liang) 製未來如何轉型發展做出更加科學、更加理性的評估和調整。

多維：以你的推斷來說，中央推出“港版國安法”的過程中，所預判的最糟糕的情況是什麽(me) ？是再經曆一場反修例風波嗎？

田飛龍：我覺得再來一場反修例風波可能性不是很大。無論是2003年的23條立法，還是2019年的《逃犯條例》修訂，都是由特區政府來主推，都是特區政府在與(yu) 香港社會(hui) 進行互動。這一次則是中央政府，而且是最高國家權力機關(guan) 中國人大直接出手，具有權威性，具有國家意誌的完整性。

在這種情況下，我覺得對香港反對派來說，其遇到的是前所未有的政治形勢，反對派也沒有那麽(me) 強的力量（再來一次反修例運動）。同時從(cong) 中美關(guan) 係的角度看，隨著美國加快同中國脫鉤的步伐，美國對中國的製裁、美國對中國的政策影響力也在快速下降。

所以我覺得形勢已經不同了，想通過再一次的反修例運動，或者像2003年50萬(wan) 人大遊行等反對手段，已經不能改變一國兩(liang) 製框架下中央管治權要（在香港）落地的主導態勢。相反，香港社會(hui) 的市民理性、家庭談判的反轉效應以及沉默大多數的理性歸隊，可以正在發生之中。

對香港社會(hui) 的刺激反應，包括立法會(hui) 選舉(ju) ，經過初期的激烈震蕩和陣痛之後，很有可能出現真正的社會(hui) 理性的分化重組，出現有利於(yu) 維護“一國兩(liang) 製”及回到基本法製度軌道的民意共識和集體(ti) 行動，受新式立法打擊和擠壓的就隻能是極端本土勢力和外國幹預勢力了。

這樣一來，香港愛國者治港的政治社會(hui) 基礎反而可能得到鞏固和擴展，從(cong) 而有助於(yu) 中央和香港愛國者力量繼續掌握香港自治管治權，維護“一國兩(liang) 製”的製度安全及基本法的憲製權威性。

本文係多維新聞深度專(zhuan) 訪稿，經受訪者審定，分上下兩(liang) 篇刊發於(yu) 多維新聞網2020年5月22/23日，標題另有擬定，本文為(wei) 采訪全文。

責任編輯：近複