宋朝的“國家福利”與(yu) “福利病”

作者：吳鉤

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時間：孔子二五七零年歲次庚子二月廿六日辛酉

          耶穌2020年3月19日

福利製度

當人們(men) 說起西方社會(hui) 的福利製度時，往往會(hui) 注意到它們(men) 的“福利病”，比如過度福利的問題，以及由此造成的“養(yang) 懶漢”問題、財政赤字與(yu) 高稅收問題。我這幾年檢讀宋代筆記，卻發現現代社會(hui) 的這些“福利病”，其實在宋朝時候就已經出現了。

“福利病”當然是福利製度的產(chan) 物。沒有福利製度，何來“福利病”？那麽(me) 宋王朝有福利製度嗎？有。許多人都認為(wei) 福利製度的起源是17世紀初英國頒布的《伊麗(li) 莎白濟貧法》（根據這一立法，凡年老及喪(sang) 失勞動力的人，在家接受救濟；貧窮兒(er) 童在指定的人家寄養(yang) ，長到一定年齡時送去做學徒工；流浪者被關(guan) 進監獄或送入教養(yang) 院），卻不知道比《伊麗(li) 莎白濟貧法》更完備、更富人道主義(yi) 精神的國家福利救濟製度已出現於(yu) 12世紀初的宋代中國。

《宋會(hui) 要輯稿·食貨》對此有詳述：“崇寧初，蔡京當國，置居養(yang) 院、安濟坊，給常平米，厚至數倍。……三年，又置漏澤園，置籍，瘞人並深三尺，毋令暴露，監司巡曆檢察。安濟坊亦募僧主之，三年醫愈千人，賜紫衣，祠部牒各一道；醫者人給手曆，以書(shu) 所治痊失，歲終考其數為(wei) 殿最（考核指標）。諸城、寨、鎮、市戶及千以上有知監者，依各縣增置居養(yang) 院、安濟坊、漏澤園。道路遇寒僵仆之人，及無衣乞者，許送近便居養(yang) 院，給錢米救濟。孤貧小兒(er) 可教者，令入小學聽讀，其衣襴於(yu) 常平頭子錢內(nei) 給造，仍免入齋之用。遺棄小兒(er) ，雇人乳養(yang) ，仍聽宮觀、寺院養(yang) 為(wei) ‘童行’（未領度牒的少年出家人）。”

根據這一記載，我們(men) 可以知道，北宋崇寧年間的福利救濟機構包括三個(ge) 係統：福利收養(yang) 係統（居養(yang) 院）、福利醫療係統（安濟坊）、福利性公墓（漏澤園）。這些福利機構並非始創於(yu) 崇寧年間，不過卻是崇寧初年蔡京執政之後才在全國鋪開的，按照蔡京的執政規劃，各州縣及規模略大的城寨市鎮，均必須設立居養(yang) 院、安濟坊、漏澤園。

宋王朝這三個(ge) 福利係統，實際上已覆蓋了“生老病死”諸層麵，大體(ti) 實現了“從(cong) 搖籃到墳墓”的救濟。當然，宋代福利製度的人口覆蓋麵隻限於(yu) “鰥寡孤獨貧乏不能自存”的貧困群體(ti) ，並非不分貧富、全民共享的國民福利。這一點需要提請注意。

先來說“搖籃”即“生”的福利。國家設立了福利機構收養(yang) 、賑濟棄嬰與(yu) 孤兒(er) 。北宋時，主要由綜合性福利機構如“福田院”負責收養(yang) 京師汴梁的“老幼廢疾”，“廣惠倉(cang) ”負責賑濟各州縣的“老幼貧乏不能自存者”。從(cong) 哲宗朝開始，朝廷在全國施行“居養(yang) 法”，各地設立“居養(yang) 院”，收養(yang) 無法自存之民，遇有被遺棄嬰兒(er) 、孤兒(er) ，也送入附近居養(yang) 院養(yang) 育，對嬰幼兒(er) ，“雇人乳養(yang) ”；稍大一點的兒(er) 童，則“令入小學聽讀”。

南宋時，專(zhuan) 門的兒(er) 童收養(yang) 機構已遍布天下，有“散收養(yang) 遺棄小兒(er) 錢米所”、“嬰兒(er) 局”、“慈幼莊”、“慈幼局”、“及幼局”等，名稱雖異，功能則差不多。按宋人吳自牧的描述，慈幼局是這麽(me) 運作的：“官給錢典雇乳婦，養(yang) 在局中，如陋巷貧窮之家，或男女幼而失母，或無力撫養(yang) ，拋棄於(yu) 街坊，官收歸局養(yang) 之，月給錢米絹布，使其飽暖，養(yang) 育成人，聽其自便生理，官無所拘。若民間之人，願收養(yang) 者聽，官仍月給錢一貫，米三鬥，以三年住支。”慈幼局的效果很好，椐元人的回憶，“宋京畿各郡門有慈幼局，……故遇歲侵，貧家子女多入慈幼局。是以道無拋棄之子女。”

再來說“老”的福利。宋代收養(yang) 貧困老人的福利機構也包括綜合性機構與(yu) 專(zhuan) 門的養(yang) 老福利機構，“安老坊”、“安懷坊”、“安濟院”都是收養(yang) “老而無歸”者的養(yang) 老院，“福田院”、“居養(yang) 院”、“養(yang) 濟院”等綜合性福利機構也收養(yang) 孤寡老人、流浪乞丐、殘疾人士、貧困人口等。按宋人的界定，60歲以上為(wei) 老人，可享有進入福利機構養(yang) 老的權利，國家給他們(men) 的養(yang) 濟標準一般為(wei) 每人每日一升米，10文錢。對80歲以上的居養(yang) 老人，政府還有額外補助，另給大米及柴錢，90歲以上老人每日有醬菜錢20文，夏天給布衣，冬季給棉衣。

還有“病”的福利。宋代收養(yang) 、治療孤苦貧困病人的專(zhuan) 門機構主要是“安濟坊”。中國曆史上最早的福利醫院由蘇軾創立。北宋元祐年間，“蘇文忠公知杭州，以私帑金五十兩(liang) 助官緡，於(yu) 城中置病坊一所，名‘安樂(le) ’，以僧主之，三年醫愈千人。”其後，病坊更名為(wei) “安濟坊”。崇寧元年（1102），朝廷詔令全國各路遍置安濟坊；大觀四年（1110），又頒行“安濟法”：凡戶數達到千戶以上的城寨，均要設立安濟坊，凡境內(nei) 有病臥無依之人，均可送入安濟坊收治。安濟坊“宜以病人輕重而異室處之，以防漸染。又作廚舍，以為(wei) 湯藥飲食人宿舍。”即實行病人隔離製，並提供湯藥、夥(huo) 食。

此外，天下州縣又廣設施藥局、惠民局，類似於(yu) 官營的平價(jia) 大藥店，通常以低於(yu) 市場價(jia) 的價(jia) 錢出售藥品，或免費向貧病之人施藥，如建康府的惠民藥局，“四鋪發藥，應濟軍(jun) 民，收本錢不取息”；臨(lin) 安府的施藥局，“來者診視，詳其病源，給藥醫治”，“民以病狀投局，則畀之藥，必奏更生之效”；又有和劑藥局，以市場價(jia) 的三分之二出售成藥，“其藥價(jia) 比之時直損三之一，每歲糜戶部緡錢數十萬(wan) ，朝廷舉(ju) 以償(chang) 之，祖宗初製，可謂仁矣”。

“從(cong) 搖籃到墳墓”，人生的歸宿最終都是墓塚(zhong) ，那麽(me) 來看看“墳墓”即“死”的福利。宋代之前，曆代也有設義(yi) 塚(zhong) 助葬貧民、流民之舉(ju) ，但製度化的福利性公墓體(ti) 係則是在宋代才形成的，此即“漏澤園”製度。漏澤園先是設於(yu) 京師汴梁，北宋真宗年間，朝廷在“京畿近郊佛寺買(mai) 地，以瘞死之無主者。瘞屍，一棺給錢六百，幼者半之”。到了神宗朝，政府又正式下詔：“令逐縣度官不毛地三五頃，聽人安葬。無主者，官為(wei) 瘞之；民願得錢者，官出錢貸之；每喪(sang) 毋過二千，勿收息。”建炎南渡之後，宋高宗也下詔要求臨(lin) 安府及諸郡複置漏澤園，整個(ge) 南宋時期，各地普遍都設立了這種福利性公墓。

放在中國曆史上，宋王朝建立的貧民福利製度，也是最為(wei) 發達的，不但超越了之前的漢唐，而且，即便是後來的元明清，也未能追上宋代的福利水平。

“過度福利”

正如我們(men) 在一些福利國家所看到的情形，蔡京政府的福利政策在推行過程中也誘發了“過度福利”的問題。宋徽宗的詔書(shu) 一再指出過這個(ge) 問題。

大觀三年（1109）四月，宋徽宗在一份手詔上說：“居養(yang) 、安濟、漏澤，為(wei) 仁政先，欲鰥寡孤獨養(yang) 生送死各不失所而已。聞諸縣奉行太過，甚者至於(yu) 許供張，備酒饌，不無苛擾。”有些州縣的福利機構為(wei) 救濟對象提供酒饌，待遇不可謂不優(you) 厚。皇帝要求有司糾正這股“過度福利”之風：“立法禁止，無令過有姑息。”

次年，即大觀四年八月，徽宗重申：“鰥寡孤獨，古之窮民，生者養(yang) 之，病者藥之，死者葬之，惠亦厚矣。比年有司躡望，殊失本指。至或置蚊帳，給肉食，許祭醮，功贈典，日用即廣，縻費無藝。”詔令各州縣停止福利擴張與(yu) 靡費鋪張，除了居養(yang) 院、安濟坊、漏澤園之外，不要自行設置其他的福利機構。

十年後，即宣和二年（1120）六月，宋徽宗再次下詔批評了居養(yang) 院、安濟坊、漏澤園“資給過厚”的做法：“居養(yang) 、安濟、漏澤之法，本以施惠困窮。有司不明先帝之法，奉行失當，如給衣被器用，專(zhuan) 顧乳母及女使之類，皆資給過厚。常平所入，殆不能支。”居養(yang) 院與(yu) 安濟坊不但免費提供一切日常用具，還替接受救濟的人雇請了乳母、保姆與(yu) 陪護，以致政府的財政撥款入不敷出。

《嘉泰會(hui) 稽誌》也記載說，“居養(yang) 院最侈，至有為(wei) 屋三十間者。初，遇寒惟給紙衣及薪，久之，冬為(wei) 火室給炭，夏為(wei) 涼棚，什器飾以金漆，茵被悉用氈帛，婦人、小兒(er) 置女使及乳母。有司先給居養(yang) 、安濟等用度，而兵食顧在後。”

這種“縻費無藝”的“過度福利”，顯然跟製度缺陷、監管不力造成的“福利腐敗”並非同一回事。宋代的福利機構當然存在著不同程度的腐敗問題，不過那是另一個(ge) 話題了。我們(men) 現在看到的宋代“過度福利”，與(yu) 其說是宋朝福利機構的腐敗，毋寧說是蔡京政府施政偏好的體(ti) 現。

蔡京是熙寧變法中新黨(dang) 領袖王安石的繼承人。北宋新黨(dang) 是一個(ge) 有著鮮明左派風格的派係，他們(men) 推動變法的目標之一便是“振乏絕，抑兼並”，希望運用國家的強製力與(yu) 財政資源，救濟貧困人口，抑製兼並，防止貧富分化懸殊。這樣的主張，跟歐美左翼政黨(dang) 並無二致。而與(yu) 新黨(dang) 對立的舊黨(dang) ，則更加注意對富民階層的財產(chan) 權保護，如蘇轍認為(wei) ：“州縣之間，隨其大小皆有富民，此理勢之所必至。所謂‘物之不齊，物之情也’。”貧富分化，乃天經地義(yi) ，你王安石憑什麽(me) 打著救濟貧民的旗號剝奪富民的財產(chan) ？所以小蘇痛罵王安石：“王介甫小丈夫也。不忍貧民而深疾富民，誌欲破富民以惠平民，不知其不可也。”其政見與(yu) 今日右翼政黨(dang) 如出一轍。

蔡京拜相執政之年，宋徽宗將年號“建中靖國”改為(wei) “崇寧”，即意味著君臣宣告終止之前調和左右的折中政治，恢複熙寧變法的左翼路線。蔡京政府也確實以“振乏絕，抑兼並”為(wei) 己任。蔡氏曾經告訴徽宗：“自開阡陌，使民得以田私相貿易，富者恃其有餘(yu) ，厚立價(jia) 以規利；貧者迫於(yu) 不足，薄移稅以速售，而天下之賦調不平久矣。”表達了對貧富差距與(yu) 社會(hui) 不公的關(guan) 切。後來蔡京下台，接任的宰相王黼“陽順人心，悉反蔡京所為(wei) ”，其中就包括“富戶科抑一切蠲除之”，也反證了蔡京執政時實行過“科抑富戶”的左翼政策。

因此，我們(men) 不必奇怪，為(wei) 什麽(me) 蔡京一上台執政，居養(yang) 院、安濟坊、漏澤園的建設便迅速在全國鋪開，乃至出現“過度福利”。而當蔡京罷相時，宋朝的福利製度又會(hui) 發生收縮，如大觀四年、宣和二年，皇帝下詔糾正“過度福利”，都是蔡京罷相之時。

蔡京辭官退休之後，就再也不見有“過度福利”的記載了。不過南宋時，杭州市民享受到的福利待遇，也是非常優(you) 厚的。

“養(yang) 懶漢”

我們(men) 現在都說，優(you) 厚的福利製度下，很容易“養(yang) 懶漢”。在蔡京執政之際、北宋福利製度迅速擴張的時期，確實出現了“養(yang) 懶漢”的問題，比如一些州縣的居養(yang) 院和安濟坊，由於(yu) 政府提供的生活條件非常不錯，“置蚊帳，給肉食”，甚至還有保姆、做家政的阿姨，所以便有“少且壯者，遊惰無圖，廩食自若，官弗之察，弊孰甚焉”，在居養(yang) 院或安濟坊中賴著不走，白吃白喝白睡。

許多到過西歐國家旅遊的人都會(hui) 發現，高福利製度已經深刻塑造了西方人的生活方式與(yu) 生活節奏：每天工作幾小時，要麽(me) 就成天曬太陽，經常休假旅遊，大街上很少看到行色匆匆的上班族。這種圖享樂(le) 、慢節奏的生活風氣，也出現在南宋時的杭州社會(hui) 。

《夢粱錄》記載說，杭州西湖一帶，“湖山遊人，至暮不絕。大抵杭州勝景，全在西湖，他郡無此，更兼仲春景色明媚，花事方殷，正是公子王孫，五陵年少，賞心樂(le) 事之時，詎宜虛度？至如貧者，亦解質借兌(dui) ，帶妻挾子，竟日嬉遊，不醉不歸。此邦風俗，從(cong) 古而然，至今亦不改也”。終日遊玩的人，不但有“公子王孫、五陵年少”這等富貴子弟，還有“解質借兌(dui) ”（類似於(yu) 今日城市剛剛興(xing) 起的“貸款旅遊”）的城市貧民。

《夢粱錄》又載，端午時節，“其日正是葵榴鬥豔，梔艾爭(zheng) 香，角黍包金，菖蒲切玉，以酬佳景。不特富家巨室為(wei) 然，雖貧乏之人，亦且對時行樂(le) 也。”

這些貧乏的市民為(wei) 什麽(me) 能夠“對時行樂(le) ”，乃至敢於(yu) “解質借兌(dui) ，帶妻挾子，竟日嬉遊”？不怕餓死麽(me) ？不怕。因為(wei) 南宋杭州市民享受到的福利非常豐(feng) 厚。

據《西湖老人繁勝錄》，“朝廷每歲常例，散軍(jun) 民賑濟，不時以米賑濟糶。州府又散燈油於(yu) 開張店舍。安撫提領支犒舞者錢酒蠟。府主例散客店內(nei) 錢。帝輦驕民，常沾聖恩，不時皇後殿散新錢，俱無科役保用之擾。”

《武林舊事》的記錄更詳細：“都民素驕，非惟風俗所致，蓋生長輦下，勢使之然。若住屋則動蠲公私房賃，或終歲不償(chang) 一鈈。諸務稅息，亦多蠲放，有連年不收一孔者，皆朝廷自行抱認。諸項窠名，恩賞則有‘黃榜錢’，雪降則有‘雪寒錢’，久雨久晴則又有‘賑恤錢米’，大家富室則又隨時有所資給，大官拜命則有所謂‘搶節錢’，病者則有施藥局，童幼不能自育者則有慈幼局，貧而無依者則有養(yang) 濟院，死而無殮者則有漏澤園。民生何其幸歟。”

從(cong) 這些宋人記錄，我們(men) 可以知道，南宋杭州市民所享受到的政府福利（私人慈善不計在內(nei) ）包括：免服科役，減免賦稅，經常蠲免房屋租金；遇上大節慶，政府會(hui) 發“黃榜錢”，碰上大雪天，發“雪寒錢”，久雨久旱則發放“賑恤錢米”；貧困的病人可到施藥局免費診治取藥，被遺棄的孤兒(er) 會(hui) 收養(yang) 入慈幼局，貧而無依之人送入養(yang) 濟院養(yang) 老，死而無殮者安葬在漏澤園；商店開張之日可以向杭州政府領取燈油蠟燭，杭州街頭的藝術工作者也能夠獲得政府的補助。

——換成你生活在這樣的福利製度下，即使身無分文，也是敢“貸款旅遊”，帶著老婆孩子玩個(ge) 痛快的。對不？

“貧者樂(le) 而富者擾”

福利製度看起來很誘人，但天下沒有免費的午餐，羊毛最終出在羊身上，不是出在這群羊身上，便是出在那群羊身上。宋政府維持居養(yang) 院、安濟坊、漏澤園等福利機構運轉的經費，有幾個(ge) 來源：左藏庫，即國家財政撥款；內(nei) 藏錢，皇室經費的資助；公田的租息收入；國營商業(ye) 機構的收入，比如“僦舍錢”，即官營貨棧的租金收入；常平倉(cang) 的利息錢米。其中常平倉(cang) 的息錢為(wei) 大頭。如果“常平所入，殆不能支”，通常就隻能挪用其他用途的財政款項或者增加稅收了。

陸遊的《老學庵筆記》記述了崇寧年間各州縣傾(qing) 財政之力辦理福利救濟的情形：“崇寧間初興(xing) 學校，州郡建學，聚學糧，日不暇給。士人入辟雍，皆給券，一日不可緩，緩則謂之害學政，議罰不少貸。已而置居養(yang) 院、安濟坊、漏澤園，所費尤大，朝廷課以為(wei) 殿最，往往竭州郡之力，僅(jin) 能枝梧。諺曰：‘不養(yang) 健兒(er) ，卻養(yang) 乞兒(er) 。不管活人，隻管死屍。’蓋軍(jun) 糧乏，民力窮，皆不問，若安濟等有不及，則被罪也。”以蔡京政府的施政偏好，救濟貧民的福利支出優(you) 先於(yu) 軍(jun) 費開銷。軍(jun) 糧缺乏，可以容忍；濟貧不力，則會(hui) 被問責。

這並非陸遊的虛構，因為(wei) 徽宗的詔書(shu) 可以佐證。宣和二年六月十九日，皇帝詔曰：居養(yang) 院、安濟坊、漏澤園救濟過度，“常平所入，殆不能支。天下窮民飽食暖衣，猶有餘(yu) 峙；而使軍(jun) 旅之士稞食不繼，或至逋逃四方，非所以為(wei) 政之道”。難怪當時的民諺要譏笑蔡京政府“不養(yang) 健兒(er) ，卻養(yang) 乞兒(er) ”。

這是占用財政撥款的情況。宋徽宗的詔書(shu) 還提到因“過度福利”而導致民間稅負加重的問題：大觀三年四月二日，皇帝手詔：“聞諸縣奉行（福利救濟）太過，甚者至於(yu) 許供張，備酒饌，不無苛擾。”這裏的“苛擾”，便指政府增稅，騷擾民間。《宋史·食貨誌》也稱，蔡京時代的居養(yang) 院、安濟坊、漏澤園“糜費無藝，不免率斂，貧者樂(le) 而富者擾矣”。“率斂”也是增稅的意思。由於(yu) 宋代的賦稅主要由富戶承擔，而福利機構的救濟對象為(wei) 貧民，所以便出現“貧者樂(le) 而富者擾”之譏。

洪邁《夷堅誌》中有一則“優(you) 伶箴戲”的故事，辛辣諷刺了蔡京時代“貧者樂(le) 而富者擾”的福利製度。故事說，兩(liang) 名伶人在內(nei) 廷演出時，扮演成僧人，以類似今天對口相聲的形式調侃起宋朝人的“生老病死苦”——

問：“敢問生。”

答：“本朝京師設有太學、辟雍，外郡即使是下州偏縣，凡秀才讀書(shu) ，都有朝廷給予助學補貼，華屋美饌。科考中式，上可以為(wei) 卿相。國家給予‘生’的福利，沒得說。”

問：“敢問老。”

答：“從(cong) 前老而孤獨、貧困，必淪溝壑。今各地設立孤老院，養(yang) 之終身。國家給予‘老’的福利也沒得說。”

問：“敢問病。”

答：“今人不幸而得病，家貧不能拯療，於(yu) 是有安濟坊，使之存活，免費差醫付藥，責以十全之效。國家對‘病’的福利也是沒得說。”

問：“敢問死。”

答：“死者，人所不免，唯窮民無所歸葬，如今朝廷擇空隙地為(wei) 漏澤園，無以殮，則與(yu) 之棺，使得葬埋，春秋享祀，恩及泉壤。國家對‘死’的福利也沒得說。”

問：“敢問苦。”

這時，應答的伶人“瞑目不應”，露出傷(shang) 感的表情，“促之再三”，才皺眉答道：“隻是百姓一般受無量苦。”

伶人想告訴皇帝，政府為(wei) 維持龐大的福利支出，變著法子加稅，已經使老百姓“受無量苦”了。看演出的宋徽宗聽後，“惻然長思”，倒也沒有怪罪譏諷時政的伶人。

如今看來，“過度福利”固然不可取，也極容易造成一係列不良後果，今日的希臘危機即是明證；但是，有一個(ge) 道理我認為(wei) 也需要指出來：“過度福利”好比是“營養(yang) 過剩”，一個(ge) 營養(yang) 不良的人是不應該擔心營養(yang) 過剩的；如果因為(wei) 擔心營養(yang) 過剩而不肯吃肉，那就是跟“因噎廢食”差不多的愚蠢了。

宋人的態度比較務實——既不齒於(yu) 蔡京的為(wei) 人，也抨擊過“資給過厚，致侵擾行戶”的“過度福利”，但對蔡京政府推行的福利製度本身，卻是很讚賞，朱熹說：崇寧、大觀之間，“始詔州縣立安濟坊、居養(yang) 院，以收恤疾病癃老之人，德至渥矣。”甚至有宋人相信，蔡京為(wei) 六賊之首，獨免誅戮，乃是因為(wei) 他執政之時，“建居養(yang) 、安濟、漏澤，貧有養(yang) ，病有醫，死有葬，陰德及物所致”。可見宋人隻是反感“過度福利”，並不拒絕福利製度。

責任編輯：近複