傳(chuan) 統監察製度展現中國古人智慧

作者：艾永明（蘇州大學法學院）

來源：《中國社會(hui) 科學報》

時間：孔子二五六九年歲次戊戌八月初八日壬子

          耶穌2018年9月17日

中國古代監察製度萌芽於(yu) 先秦，形成於(yu) 秦漢，發展於(yu) 魏晉，成熟於(yu) 唐宋，完備於(yu) 明清，實行2000餘(yu) 年。由於(yu) 曆史和時代的製約，它不可避免地存在許多缺陷和弊端，但就製度設計而言，它充分展現了中國古人國家治理的智慧和經驗。

創設獨立監察體(ti) 製

中國古代監察體(ti) 製的一個(ge) 顯著特征是從(cong) 不獨立逐步走向獨立，這是監察權威性和有效性的重要保障。

第一，中央監察機關(guan) 與(yu) 其他機關(guan) 互不統屬。秦和西漢，禦史府服從(cong) 於(yu) 相府而不獨立。東(dong) 漢，禦史府改為(wei) 禦史台並與(yu) 行政係統相分離。魏晉時期，禦史台又脫離少府而自立，罷司隸校尉而將監察權向禦史台集中。隋廢尚書(shu) 省的監察職能，唐將隋的司隸台並入禦史台，形成單一的禦史係統。元朝取消諫院，使監察組織更加一元化。清朝實行科道合一，都察院成為(wei) 完全獨立的、唯一的中央監察機關(guan) 。

第二，地方監察機關(guan) 與(yu) 地方行政機關(guan) 相分離而直接從(cong) 屬於(yu) 中央監察機關(guan) 。中國古代地方監察實行常設監察官和朝廷派遣巡察禦史巡察相結合的體(ti) 製。巡察禦史由朝廷直接任命派遣，與(yu) 地方政府沒有關(guan) 聯。地方常設的監察機關(guan) （官員）則不同，它們(men) 與(yu) 地方政府的關(guan) 係較為(wei) 複雜，其獨立性是經過長期發展才確立的。自秦至隋，地方常設監察機關(guan) 往往從(cong) 屬於(yu) 地方政府。唐宋開始在地方設立專(zhuan) 門監察機關(guan) 。元朝的地方監察體(ti) 製有了新發展：建立行禦史台，實行大監察區建製，設二十二道肅政廉訪司，分屬行禦史台，從(cong) 而形成垂直監察體(ti) 係，地方監察機關(guan) 與(yu) 地方政府沒有統屬關(guan) 係。明代將全國劃分為(wei) 十三道，由朝廷委派監察禦史，各省又設按察司，“掌一省刑名按劾之事”，是各省常設監察機關(guan) 。清承明製，監察體(ti) 係基本循而不改。

第三，監察官員之專(zhuan) 職化。監察職能由監察官員專(zhuan) 任，監察官員也不兼任其他職能，這是監察獨立的內(nei) 在要求。自秦漢至唐宋，監察機關(guan) 的獨立和一元化尚在形成中，監察官也沒有真正專(zhuan) 職化。元明清，隨著中央和地方監察機關(guan) 獨立和一元化的完成，監察官員基本實現專(zhuan) 職化。尤其是明清時期，禦史是官僚機構中一個(ge) 特殊群體(ti) ，負有專(zhuan) 門職責，還有專(zhuan) 用的“獬豸補服”。

第四，監察官員具有獨立彈劾權。監察官員雖然從(cong) 屬於(yu) 相府或禦史台（都察院），但其彈劾無需宰執或台主批準，禦史以個(ge) 人名義(yi) 而不是組織名義(yi) 提起彈劾。這是為(wei) 了不妨礙對宰執或台主的糾彈，同時使糾彈的主體(ti) 十分明確，因而也是對監察官員的一種製約。東(dong) 漢初年，刺史糾奏二千石長吏“不複委任三府”而直呈皇帝。唐初，明確規定禦史可以直接彈劾：“故事，台中無長官。禦史，人君耳目，比肩事主，得各自彈事，不相關(guan) 白。”清朝規定，科道官不必經過都察院而可以單獨進呈，既能封劾，還能麵劾。

厘定明確監察職能

中國古代明確的監察職能主要表現在兩(liang) 個(ge) 方麵，一是自身職能有明確的重點和訴求，二是與(yu) 國家治理體(ti) 係中其他相關(guan) 職能有基本明確的界定和劃分。

中國古代監察官的主要職責是糾察，“禦史察吏，全以糾彈為(wei) 主”。就內(nei) 容而言，最重要者有兩(liang) 項：一是糾彈官員之違法犯罪。監察官可以自行發現而糾彈，也可受理官民呈控而糾彈，並擁有廣泛的調查權。二是監督公務的正常運行，“注銷”和“刷卷”便是許多朝代的常用方式。

在中國古代國家治理體(ti) 係中，與(yu) 監察相關(guan) 的其他職能主要是行政和審判，三者的關(guan) 係雖然不可能十分明晰，但基本上是明確、合理的。關(guan) 於(yu) 監察與(yu) 行政，古代立製者的基本理念是：行政掌政務，求庶績，主治民之事；監察掌綱紀，求揚清，主治吏之事。晉武帝曾將兩(liang) 者的關(guan) 係表述為(wei) ：“上古及中代，或置州牧，或置刺史，置監禦史，皆總綱紀而不賦政。治民之事，任之諸侯、郡守……二千石專(zhuan) 治民之事，監司清峻於(yu) 上，此經久之體(ti) 也。”唐睿宗也將兩(liang) 者各盡其職視為(wei) 理政的關(guan) 鍵：“寅亮天工，弼諧庶績，宰臣之任也；彰善癉惡，激濁揚清，禦史之職也。政之理亂(luan) ，實繇此也。”關(guan) 於(yu) 監察與(yu) 審判，兩(liang) 者都屬於(yu) 司法，但有明確的職能劃分：前者是“糾劾”，後者是“審判”。早在漢代，禦史中丞“受公卿事，舉(ju) 劾按章”。明太祖說：“風憲之任，在肅紀綱，清吏治，非專(zhuan) 理刑。”在正常的製度狀態下，審判權應該歸屬大理寺和刑部等主審機關(guan) 。

實行嚴(yan) 格監察官管理

監察官是監察活動的執行主體(ti) ，是治官之官，其自身的組織建設是製度設計的重要內(nei) 容。秦漢至明清，曆代都將監察官視為(wei) 文武百官中最重要的群體(ti) 之一，形成了嚴(yan) 格的管理製度。

首先，采用高標準的選用條件。在文官隊伍中，監察官係列的選用標準是最高的。曆代的共識是：“憲官之職大則佑三公統理之業(ye) 以宣導風化，小則正百官紀綱之事以糾察是非，故漢魏以還，事任尤重，至於(yu) 選用，必舉(ju) 賢才。”監察官應具有與(yu) 其職業(ye) 特性和要求相適應的條件：第一，必須具有優(you) 秀的品德。如唐朝“所取禦史，必先質重勇退者”。第二，必須具有良好的文化素質。自隋實行科舉(ju) 以後，曆代多從(cong) 有功名者中選用監察官，其中進士尤受青睞。第三，必須有相應的從(cong) 政經曆且政績卓異。如唐肅宗時重申“禦史須曾在州縣理人官者，方得薦用”。

其次，適用高級別的任用程序。古代一般監察官的官品都不高（漢刺史六百石，唐禦史正八品，明清禦史從(cong) 七品），如按一般任用程序，他們(men) 均屬吏部任命，但實際不然，很多朝代對他們(men) 適用高出許多級別的任用程序。如唐玄宗時定製，禦史“皆進名敕授”。宋朝的“祖法”是“台官必由中旨”，監察官必經“禦筆欽點”而定。

最後，實行厚賞重罰的監督製度。監察官是文武百官的監督者，對監督者嚴(yan) 加監督自然具有十分重要的意義(yi) 。監察官稱職，便予以比其他官員更厚的獎賞；監察官不稱職甚至違法犯罪，便予以比其他官員更重的處罰。這種製度體(ti) 現了權利和義(yi) 務平衡的原則。唐製，一般官員須經四考才能升轉，而禦史三考即可。禦史若挾私彈事，則以“誣告反坐”律處罰。明朝七品之科道官很多可獲四、五品之職，以致有科道官升遷“每苦太速”之說。同時“凡禦史犯罪，加二等，有贓從(cong) 重論”。

設立法製化運行機製

中國古代監察製度獲得了那個(ge) 時代所能獲得的有效運行機製，這就是通過全麵法製化而使其得到良好的實施。

自秦至清，監察製度的法製化經曆了兩(liang) 個(ge) 階段：第一，單行的、專(zhuan) 門性的監察法從(cong) 無到有。秦時，有關(guan) 監察法已相當豐(feng) 富，但分散於(yu) 律和令中。至西漢，已有專(zhuan) 門的監察法，惠帝三年（前192）頒布的《監禦史九條》是中國古代第一部專(zhuan) 門監察法，以後又有《刺史六條》等法律。第二，從(cong) 單一的監察法到綜合性的監察法典。元朝製定了中國古代第一部綜合性的監察法典《設立憲台格例》，它全麵係統地規定了監察法規，是禦史台和行禦史台行使監察權的基本法律依據。

清朝是中國古代監察法製化最完備的時期。其監察法體(ti) 係完備、清晰，主要由《大清會(hui) 典》《欽定台規》和各種單行的專(zhuan) 門性監察法構成。《大清會(hui) 典》所載國家“經久常行”的“大經大法”，是國家的製度總章，規定了監察機關(guan) 的性質、地位、職能以及與(yu) 其他機關(guan) 的關(guan) 係等。《欽定台規》是根本性的監察法典，乾隆、嘉慶、道光、光緒四朝都有纂定。光緒朝《欽定台規》分為(wei) 八類，其中“訓典”“憲綱”屬總則，其餘(yu) 屬分則，可以說，它是中國古代監察法製化的集大成，在世界監察史上也具有重要的地位。

中國古代施政者對國家治理中監察權的配置和運用有理性的認識和較合理的設計，它們(men) 很大程度上體(ti) 現了監察權運行的內(nei) 在規律。當然，中國古代監察製度處於(yu) 官僚政治的體(ti) 係之中，特別是受到君主專(zhuan) 製這一根本政治體(ti) 製的製約，官官相察的實質是君察臣，其實施的成效與(yu) 設計初衷必然相距甚遠。

責任編輯：柳君