多民族國家民族治理與(yu) 國家建構道路的曆史探索——評常安《統一多民族國家的憲製變遷》

作者：楊強（西北政法大學民族宗教研究院副教授，法學博士）

來源：《原道》第33輯，陳明、朱漢民主編，湖南大學出版社2017年

時間：孔子二五六九年歲次戊戌正月廿七日乙巳

           耶穌2018年3月14日

曆史上，中國一直是一個(ge) 統一的多民族國家，“大一統”的理念與(yu) 製度在鞏固多民族統一國家的曆史中發揮了至為(wei) 重要的作用。為(wei) 了有效地進行民族治理，每個(ge) 王朝基本上都堅持了“華夷之辨”“因俗而治”與(yu) “羈縻統治”的政策，這些政策有效地維護了多民族國家的統一與(yu) 完整。

然而，近現代西方民族主義(yi) 的傳(chuan) 播、世界範圍內(nei) 民族國家體(ti) 的形成，衝(chong) 擊著傳(chuan) 統的多民族國家。在中國的近代轉型中，最嚴(yan) 重的危機是麵對西方的理論霸權，中國傳(chuan) 統的政治學說、法律學說已經無法為(wei) 龐大的多民族國家的合法性提供理論上的證成。狹隘民族主義(yi) 和民族分裂活動威脅著傳(chuan) 統多民族國家的統一，如何進行有效的民族治理，成為(wei) 近代中國國家建構最突出的、最棘手的理論困境和政治難題。無論是清末新政的內(nei) 地化政策，還是民國初年的“五族共和”，抑或是國民政府提倡的“國族”主義(yi) ，乃至新中國成立後的民族區域自治製度，都是中國民族治理轉型與(yu) 國家建構的努力和嚐試。常安教授《統一多民族國家的憲製變遷》（以下簡稱《憲製變遷》）對清末以來中國探索民族治理與(yu) 國家建構道路的曆程進行了跨學科的分析，展示了中國探索民族治理與(yu) 國家建構的艱辛曆程，為(wei) 正確認識當前民族治理中存在的種種問題提供了理論支持與(yu) 曆史鏡鑒。

一、民族區域自治是民族治理轉型與(yu) 國家建構曆史演進的結果

對清末以來中國民族治理轉型與(yu) 國家建構進行曆史梳理非常必要，也是非常有意義(yi) 的。當前我國的民族治理存在著一些棘手的問題，尤其是“藏獨”“疆獨”等威脅著我國的核心利益，許多不懷好意的國家都妄圖利用這些話題分裂中國，“藏獨”“疆獨”勢力常常歪曲曆史事實而混淆視聽。要對這些問題作出深刻的理論回應，就必須追溯曆史根源。對於(yu) 清末立憲以來中國的民族治理與(yu) 國家建構的憲製變遷曆史有一個(ge) 整體(ti) 的把握，才能認識到民族區域自治製度是中國民族治理轉型與(yu) 國家建構曆史演進的結果，其具有曆史合理性與(yu) 必然性。探索多民族大國的民族治理與(yu) 國家建構道路是一個(ge) 艱辛的曆史過程，《憲製變遷》沿著五族共和、國族主義(yi) 、民族區域自治理論的脈絡梳理了清末以來漫長的探索曆程。

辛亥革命後，如何繼承清王朝多民族的遺產(chan) ，“五族共和”是當時思想界、政治界在亂(luan) 世危局中第一次回應。1912年1月1日，孫中山在《中華民國臨(lin) 時大總統宣言書(shu) 》提出“國家之本，在於(yu) 人民。合漢、滿、蒙、回、藏諸地為(wei) 一國，即合漢、滿、蒙、回、藏諸族為(wei) 一人，此為(wei) 民族之統一”，[1]“五族共和”從(cong) 此成為(wei) 民初在民族治理方麵的基本憲製架構。正如《憲製變遷》所言：“從(cong) 近代中國民族建國主義(yi) 的傳(chuan) 入，到漢族單一族裔建國論與(yu) 五族合一共同建國論的政體(ti) 選擇，再到立憲派與(yu) 革命派關(guan) 於(yu) 排滿問題的激烈論戰，一直到最後從(cong) 五族君憲到五族共和的演化，五族共和說這個(ge) 清末民初重要的憲政學說的衍生過程，清楚地載明了近代中國的先哲們(men) 探求多民族國家的民族國家建構的進程。”[2]

狹隘民族主義(yi) 論者往往將民族主義(yi) 解釋為(wei) 一個(ge) 民族一個(ge) 國家，一個(ge) 國家一個(ge) 民族，這與(yu) 民族主義(yi) 的初衷不符，更與(yu) 國家和民族關(guan) 係的曆史事實與(yu) 現實情況不符。這僅(jin) 僅(jin) 是極端民族主義(yi) 者的蠱惑，但經過帝國主義(yi) 的挑撥與(yu) 惡意宣傳(chuan) ，往往在傳(chuan) 統的多民族國家具有極大的破壞力，“五族共和”論麵對這些論調顯得力不從(cong) 心。尤其是南京國民政府成立後，邊疆形勢急遽惡化，日本侵略者以“自治”“自決(jue) ”之名支持“偽(wei) 滿洲國”“蒙疆聯合委員會(hui) ”等分裂勢力，亟需一種更有整合力的理論，於(yu) 是，國族主義(yi) 應運而生。

國族主義(yi) 是孫中山麵對列強侵略，在西方民族-國家話語霸權體(ti) 係下闡釋在中國建立民族國家的一種理論努力。孫中山在《民族主義(yi) 》第一講中說：“什麽(me) 是民族主義(yi) 呢？……我可以用一句簡單話講，民族主義(yi) 就是國族主義(yi) 。”[3]並從(cong) 中國的曆史演變和中國的民族狀況兩(liang) 個(ge) 方麵做了論述。孫中山“國族”思想深受西歐民族主義(yi) 理論中一個(ge) 民族一個(ge) 國家的影響，在發動革命時期將“中華民族”具體(ti) 到一個(ge) “漢民族”，到了建設中華民國時期又將中國各民族壓縮進一個(ge) “中華民族”，都不外乎是孫中山建設“純粹民族”，建設統一“國族”的一種努力。盡管不同時期的主張有差異，但建立單一的民族—國家思想始終沒有改變。他把國族概念等同於(yu) 民族概念，國族必須依托國家而存在，國家必須通過國族而得救。從(cong) 以上的邏輯可以看出，孫中山已將民族、國族與(yu) 國家三種認同合為(wei) 一體(ti) ，即賦予中華民族概念以民族、國族、國家三位一體(ti) 的特征。

《憲製變遷》對國族主義(yi) 的評價(jia) 是公允和客觀的。國族主義(yi) 更多是一種淡化族裔觀念、強化中華民族是一個(ge) 的話語，在亂(luan) 世危局中保存了國家領土，有效地增強了全國人民對於(yu) 中華民族的認同感。但由於(yu) 自身政治、經濟等能力的缺陷和當時國內(nei) 外局勢的限製，國民政府並沒有完成民族治理轉型與(yu) 國家建構的使命。接過這一重擔的是中國共產(chan) 黨(dang) 人，民族區域自治製度成為(wei) 清末以來民族治理轉型與(yu) 國家建構曆史演進的結果。1938年毛澤東(dong) 《論新階段》一文，就中華民族對外的民族自決(jue) 權與(yu) 少數民族對內(nei) 的民族自治權作了係統的闡述，標誌著中共民族政策從(cong) 強調民族自決(jue) 權向強調民族自治的重大轉型，在這一轉型中，剔除了以往“民族自決(jue) ”主張中包含的“民族分離”“民族獨立”的成分，其核心是“在自願原則下互相團結，建立統一的政府”，而不再主張少數民族從(cong) 中國分離出去的權利，並提出民族平等的實現形式應該是“有自己管理自己事務之權”。

最早實踐民族區域自治的是陝甘寧邊區政府。根據《陝甘寧邊區施政綱領》，邊區政府先後領導蒙、回人民建立了多個(ge) 回民自治鄉(xiang) 和蒙民自治區。“可以說是民族自治製度的一種鮮活實踐，同時也是民族區域自治製度的可貴製度萌芽。”[4]1947年我國第一民族自治區——內(nei) 蒙古自治區宣告成立，這是中共用民族區域自治政策解決(jue) 中國民族問題的製度創新。

建國後，隨著民族區域自治法律體(ti) 係的逐步完善，民族區域自治製度成為(wei) 我國基本的政治製度，近代以來民族治理探索的成果也日益鞏固。《共同綱領》第51條規定：“各少數民族聚居的地區，應實行民族的區域自治，按照民族聚居的人口多少和區域大小，分別建立各種民族自治機關(guan) ”，作為(wei) “一種最莊嚴(yan) 宣示”，初步規定了新中國民族治理的模式。“五四憲法”莊重宣示“我國是一個(ge) 統一的多民族國家”，並在第二章第五節對於(yu) 民族區域自治地方作出了專(zhuan) 門規定。1984年《民族區域自治法》幾乎涵蓋民族區域自治所涉及的政治、經濟、文化等領域，是對憲法所確立的民族區域自治製度的具體(ti) 化。2001年修訂後的《民族區域自治法》進一步將民族區域自治製度確立為(wei) 我國的“基本政治製度”。

《憲製變遷》對這一曆史過程的梳理讓我們(men) 深信中國這個(ge) 多民族的大國選擇民族區域自治作為(wei) 民族治理與(yu) 國家建構的道路，不是偶然的，而是曆史演進的結果。當然清末新政的內(nei) 地化政策、民國初年的五族共和以及國民政府的國族主義(yi) 都是曆史演進的重要環節，對之不能持曆史虛無主義(yi) 的態度。

二、民主改革是民族區域自治製度奠基的關(guan) 鍵

民族自治的內(nei) 涵有頗大的歧義(yi) ，維護傳(chuan) 統的封建製不是自治，維護“因俗而治”也不是自治，民族自治更不是王公們(men) 的獨自統治。治理少數民族地方是否進行民主改革，是判斷真自治還是假自治的標尺，《憲製變遷》在這一問題上著墨頗多，把少數民族地區的民主改革稱為(wei) “民族區域自治製度奠基的關(guan) 鍵”，更將西藏地區的民主改革譽為(wei) “世界人權史上的一章壯美詩篇”。這一判斷觀點鮮明，體(ti) 現了現代立場和人民立場，對於(yu) 判斷曆史是非具有重要參考價(jia) 值。

與(yu) 南京國民政府的民族治理相比較，民主改革對民族區域自治製度奠基的關(guan) 鍵意義(yi) 尤其凸顯。南京國民政府成立後，對內(nei) 蒙古的改革體(ti) 現了其民族治理轉型與(yu) 國家建構的努力。國民政府製定了《蒙古盟部旗法》對內(nei) 蒙古傳(chuan) 統的盟旗製度進行了民主化的改革，出台了《解放蒙古奴隸辦法》以廢除蒙古王公特權，製定《蒙古喇嘛寺廟監督條例》以整頓喇嘛教。但由於(yu) 自身政治、經濟等能力的缺陷，國民政府沒有在內(nei) 蒙古進行徹底的民主化改革，這一切法律都流於(yu) 形式。

20世紀50-60年代的民主改革，是中國多民族大國民族治理轉型與(yu) 國家建構的關(guan) 鍵，以往的研究中很少有人從(cong) 國家建構與(yu) 憲製建設的視角分析這一問題，《憲製變遷》的這一新的判斷是非常恰當的。新中國成立後，通過民族識別、民族幹部培養(yang) 、民族自治地方的建立、少數民族地區的民主改革等政治措施，國家與(yu) 少數民族地區和少數民族公民實現了前所未有的直接聯係，國家對少數民族地區的基層治理，也達到了前所未有的直接聯係。這些政治措施成為(wei) 民族區域自治奠基的關(guan) 鍵，真正實現了民族治理轉型與(yu) 國家建構之路的質的飛越。

民主化改革廢除了封建政治製度下王公貴族的一切政治特權，尤其是政治上的世襲特權，賦予所有民族成員以政治權利，通過普選的方式建立起人民的政府。廢除封建的人身依附關(guan) 係，摧毀森嚴(yan) 的等級製度，廢除奴隸製度，使全體(ti) 社會(hui) 成員享有完全平等的公民權，賦予全體(ti) 公民普遍的廣泛的權利體(ti) 係，包括政治權利、經濟權利、文化權利、宗教信仰自由等，從(cong) 而使廣大平民在政治上當家作主。摧毀封建製度賴以存在的經濟基礎，即封建的土地占有製度，從(cong) 而使廣大的平民和知識分子享受到民主改革的經濟成果。“翻身農(nong) 奴把歌唱，哈達獻給共產(chan) 黨(dang) ”，這首歌唱出了普通農(nong) 牧民的喜悅，唱出了廣大平民對國家的認同和對當時民族治理憲法製度的高度認可。

西藏、內(nei) 蒙古、新疆、寧夏等少數民族地區，自治的主體(ti) 民族普遍信仰宗教，因此民主化改革還需要理順政治與(yu) 宗教的關(guan) 係，這一點在我國民族地區顯得尤為(wei) 重要。政教分離原則，從(cong) 本質上來講要求國家權力的宗教中立性，隻有這樣不同的教派才會(hui) 有一個(ge) 平等的環境，宗教信仰才能成為(wei) 一種私人領域事務。而在少數民族地區的政教合一體(ti) 製中，僧侶(lv) 集團不僅(jin) 是重要的政治力量，同時也是重要的經濟力量。以西藏為(wei) 例，《憲製變遷》認為(wei) ：“20世紀50年代西藏大地上所進行的轟轟烈烈的民主改革，正是新生的中華人民共和國在西藏大地上建立政教分離的現代政治秩序的一種努力。其性質與(yu) 歐洲近代政治史上反對天主教政治、經濟、文化的政治運動和美國憲法第一修正案確立政教分離原則的憲法行為(wei) 是一致的，也是為(wei) 了真正保障西藏人民的宗教信仰自由的享有。”[5]經過民主改革，這些民族地區實現了從(cong) 前現代政治到現代政治的曆史性轉變。

三、民族治理與(yu) 國家建構是統一的

民族治理與(yu) 國家建構是一個(ge) 事物的兩(liang) 個(ge) 方麵，二者是統一的。要完成多民族國家的國家建構，就必須精心地設計民族地方的治理模式，民族治理的轉型也必須在多民族國家建構的框架內(nei) 完成。

二戰後，國際法上通過民族自決(jue) 權的方式把民族治理與(yu) 國家建構統一在一起。民族自決(jue) 權是國際法領域第一個(ge) 被接受的集體(ti) 人權，它一方麵給予了被壓迫民族反抗外族壓迫和外族統治的權利，另一方麵賦予多民族國家內(nei) 部的少數民族平等地參與(yu) 國家政治的權利，國際法上稱前者為(wei) 外部自決(jue) ，而稱後者為(wei) 內(nei) 部自決(jue) 。如聯合國1970年第2625號決(jue) 議通過《關(guan) 於(yu) 各國依照聯合國憲章建立友好關(guan) 係及合作之國際法原則之宣言》中規定，各民族享有平等權利與(yu) 自決(jue) 權。可見現代國際法在認可國家主權獨立的同時，也明確地把自決(jue) 權與(yu) 人權聯係在一起，要求國家平等地對待國內(nei) 少數民族，國家對少數民族的暴政和民族壓迫成為(wei) 行使民族自決(jue) 權的合法性前提。這樣，在民族自決(jue) 權的內(nei) 涵裏，將國家主權的獨立性與(yu) 少數民族的自決(jue) 權聯係在一起，使二者互相製約，一方麵禁止國家對少數民族的暴政和民族壓迫，另一方麵把國內(nei) 少數民族的民族自治限製在國家主權的範圍內(nei) ，維護國家主權、領土完整原則。從(cong) 民族自決(jue) 權的角度看，民族自治就是自決(jue) 權在國家內(nei) 部的一種延伸，是國內(nei) 少數民族實現自決(jue) 的一種方式。

可見，對於(yu) 多民族國家而言，民族地方的治理不僅(jin) 僅(jin) 是一個(ge) 單純的中央與(yu) 地方的權力關(guan) 係問題，更是多民族大國的民族國家建構的一種基本憲法安排，因此，需要從(cong) 國家建構的層麵來分析民族地方的治理道路。

民族問題研究常常是民族學、政治學、曆史學等學科關(guan) 注的重點問題，法學界關(guan) 於(yu) 民族治理法律問題的研究極為(wei) 薄弱。法理學者多從(cong) 民間法、民族習(xi) 慣法的角度分析國家法與(yu) 習(xi) 慣法之間的衝(chong) 突問題，法史學者多從(cong) 民族法律史的角度研究民族法文化的多元性，憲法學者主要集中在民族區域自治法的具體(ti) 問題及少數民族人權保護的法律問題。《憲製變遷》則把民族治理放在民族國家建構的大視野中研究憲製問題，凸顯了其在法學研究、尤其是憲法學研究中的重要地位。

當前我國民族治理中出現了一些新的問題，一是各種分裂思潮和分裂活動嚴(yan) 重地威脅著我國多民族國家的統一，最為(wei) 突出的“藏獨”“疆獨”“台獨”等分裂活動，他們(men) 也處處打著民族自決(jue) 等招牌蠱惑人心；二是各種宗教極端主義(yi) 以宗教信仰自由的名義(yi) 從(cong) 事各種分裂活動；三是部分公民族裔意識被無限擴大，甚至超越了國家認同和中華民族認同的現象。同時思想界對對民族區域自治製度提出了種種質疑，也就民族治理提出了一些新的觀點、學說。可見，民族區域自治製度，並不能在奠基之後就一勞永逸，改革開放後隨著市場化、全球化的發展，尤其是宗教極端主義(yi) 、原教旨主義(yi) 思潮的傳(chuan) 播，探求多民族大國的民族治理與(yu) 國家建構之路，成為(wei) 理論研究的新的使命！

注釋：

[1]《孫中山全集》第2卷，中華書(shu) 局2011年版，第2頁。

[2]常安：《統一多民族國家的憲製變遷》，中國民主法製出版社2015年版，第82頁。

[3]《三民主義(yi) ·民族主義(yi) 》，《孫中山全集》第9卷，第185頁。

[4]常安：《統一多民族國家的憲製變遷》，第170頁。

[5]常安:《統一多民族國家的憲製變遷》，第222頁。

責任編輯：姚遠