我國清真食品管理和立法的曆史及現狀

作者：張楠（西北政法大學研究生院博士研究生、兵團與(yu) 新疆社會(hui) 發展法律問題研究中心研究人員）

來源：《原道》第33輯，陳明、朱漢民主編，湖南大學出版社2017年。

時間：孔子二五六九年歲次戊戌正月十九日丁酉

            耶穌2018年3月6日

近年來，伴隨著網絡自媒體(ti) 和社交媒體(ti) 的日趨發達，本作為(wei) 飲食風俗習(xi) 慣的清真食品，逐漸成為(wei) 熱點議題，相關(guan) 爭(zheng) 論也逐漸浮上水麵。尤其是2016年全國兩(liang) 會(hui) 召開前後，在互聯網上圍繞“清真食品立法”曾展開激烈爭(zheng) 論，一些境外媒體(ti) 也給予關(guan) 注。縱觀絕大部分的網絡發言，嚴(yan) 重缺乏學理性依據，對國家清真食品管理的情況缺乏基本認知，極端觀點層出不窮、言詞激烈，指向特定民族和宗教的情緒性、攻擊性、侮辱性言論頻發不已。隨著時間推移，相關(guan) 爭(zheng) 論表麵雖逐步降溫，但所引發的問題與(yu) 情緒，遠未減弱，更談不上解決(jue) 。

有鑒於(yu) 此，全麵回顧和梳理我國清真食品管理的法製建設進程，深刻認識我國清真食品管理的基本原則，並以典型地區的實踐為(wei) 個(ge) 案，進行深入地剖析，總結經驗，發現問題，將有助於(yu) 將以非理性情緒宣泄和零散性討論為(wei) 主要特征的網絡爭(zheng) 吵，引向真正學理性的分析和研究；有助於(yu) 為(wei) 不同風俗習(xi) 慣群眾(zhong) 間的理性溝通搭建橋梁，增進相互了解、減少分歧、達成諒解共識；有助於(yu) 幫助國家全麵掌握相關(guan) 情況，為(wei) 今後完善相關(guan) 管理製度，做出更為(wei) 審慎而恰當的決(jue) 策。

一、我國清真食品管理的發展曆程

1955年9月，商業(ye) 部頒布了《關(guan) 於(yu) 牛羊肉經營中有關(guan) 回民風俗習(xi) 慣的幾點注意事項的指示》，[1]這是我國政府部門首次製定出台涉及清真食品管理的政策文件，拉開了新中國對清真食品正式管理的序幕。該指示對供應回民食用的牛羊肉經營問題提出六點注意，主要涉及屠宰人員、牛羊肉禁忌部位，剝皮的衛生方法，運輸銷售流程，屠宰工資等內(nei) 容。值得注意的是，在該指示中雖對牛羊肉的禁忌食物提出一些描述，對阿訇或回民屠宰提出要求，對阿訇屠宰工資過高提出解決(jue) 措施，客觀上存在一些涉及宗教的表述和內(nei) 容，但其本質是將貫徹民族政策和保護回民風俗習(xi) 慣作為(wei) 製定依據。

“文革”結束後，財政部、民委、勞動總局、商業(ye) 部、民航運輸服務公司等相關(guan) 工作部門，陸續下發《關(guan) 於(yu) 妥善解決(jue) 回族等職工的夥(huo) 食問題的通知》、《關(guan) 於(yu) 民航飛機供應清真食品的通知》等政府文件，以“通知”的形式，對少數民族的夥(huo) 食、副食、航班餐食等方麵提出說明或要求。這些文件雖或多或少存在一些涉及宗教的表述，但都以保護風俗習(xi) 慣作為(wei) 製定依據和基本原則。[2]

1989年12月，銀川市人民政府頒布《銀川市清真食品生產(chan) 、銷售管理辦法》，這是全國首部涉及清真食品管理的地方政府規章，標誌著清真食品管理邁入法製化軌道。1992年4月，銀川市人大常委會(hui) 審議通過《銀川市清真食品管理規定》，這是全國首部涉及清真食品管理的地方性法規。[3]1993年9月15日，國家民族事務委員會(hui) 頒布實施部門規章《城市民族工作條例》，[4]對清真飲食服務企業(ye) 和食品生產(chan) 、加工企業(ye) 加強管理，提出少數民族從(cong) 業(ye) 人員，設備場地專(zhuan) 用，承包、兼並等要求。至此，我國關(guan) 於(yu) 清真食品管理，已經具有了由地方政府頒布的地方政府規章，由省會(hui) 城市人大批準的地方性法規，以及由國務院部門頒布實施的國務院部門規章等規範性法律文件。

與(yu) 過去政策性文件規定相較，新出現的法規對保護、服務對象的定位更為(wei) 清晰，以保護風俗習(xi) 慣而非宗教信仰的總目標更為(wei) 明確。譬如《城市民族工作條例》有關(guan) 清真食品管理的第18條，就以外延更準確、更富包容性的“少數民族”概念取代了“回民”或“回族”，且無任何有關(guan) 宗教性的表述：“清真飲食服務企業(ye) 和食品生產(chan) 、加工企業(ye) 必須配備一定比例的食用清真食品的少數民族職工和管理幹部。清真食品的運輸車輛、計量器具、儲(chu) 藏容器和加工、出售場地應當保證專(zhuan) 用。清真飲食服務企業(ye) 和食品生產(chan) 、加工企業(ye) 實行承包、租賃時，一般應當由有關(guan) 少數民族人員承包或者租賃。清真飲食服務企業(ye) 和食品生產(chan) 、加工企業(ye) 兼並或者被兼並時，不得隨意改變其服務方向，確實需要改變服務方向的，必須征得當地城市人民政府民族事務工作部門同意。”

在上述基礎上，又有更多地方結合轄區特點，製定了清真食品管理的地方規章或法規。如1995年4月，天津市人民政府頒布地方政府規章《天津市生產(chan) 經營清真食品管理辦法》；1997年10月，河南省人民政府頒布地方政府規章《河南省清真食品管理辦法》；1999年11月和2000年8月，河北省和上海市人大常委會(hui) 先後審議通過地方性法規《河北省清真食品管理條例》和《上海市清真食品管理條例》，標誌省級政府和人大開始製定、實施清真食品管理的地方政府規章和地方性法規。隨後，青海、甘肅、寧夏、遼寧、新疆、吉林、山西、江蘇、黑龍江、陝西等省區相繼製定、實施清真食品管理的地方規章或法規。

分析以上規章和法規，首先，均將清真食品管理作為(wei) 保護少數民族合法權益、落實民族政策工作的一部分。其具體(ti) 表述，無論是按照新疆“條例”的“為(wei) 尊重食用清真食品民族的飲食習(xi) 慣”，還是寧夏“條例”的“為(wei) 尊重回族等少數民族的清真飲食習(xi) 慣”，根本上都是圍繞少數民族風俗習(xi) 慣製定而成。其次，均將規範對象設定於(yu) 食品範圍內(nei) ，新疆“條例”更具體(ti) 地將清真食品限定於(yu) 含肉類、乳類及食用油成分的食品。第三，均以加強清真食品管理為(wei) 目的，以總則、管理措施或條件、監督和法律責任等作為(wei) 章節結構，並未具體(ti) 描述“清真”概念下禁忌食品的種類和內(nei) 容。最後，均結合本地實際情況製定，以本地方行政區域作為(wei) 實施範圍，具體(ti) 條款相對趨同，但存在不同差異。以上回顧表明，自新中國建立後，中央政府部門已經通過政策文件、部門規章等形式參與(yu) 了清真食品的管理，部分地方人大已就清真食品管理建立了相關(guan) 法規。

有關(guan) 清真食品國家立法的調研工作也開始啟動。2002年，國家民委開展國務院《清真食品管理條例》的立法調研和起草工作。2004年12月，《清真食品管理條例》起草調研組赴美國進行考察、交流；2005年11月，國家民委《國務院清真食品管理條例》起草工作領導小組召開第一次顧問工作會(hui) 議；2007年8月，國務院法製辦對國家民委報送的《清真食品管理條例》（送審稿）向35個(ge) 部委及31個(ge) 省、自治區、直轄市人民政府法製辦征求意見；2007年9月，2008年3月，2010年4月和5月，國家民委和國務院法製辦先後在雲(yun) 南、甘肅、北京、寧夏進行清真食品管理立法調研。（以上均見國家民委網站公開報道）

在2006-2016年間的國務院年度立法工作計劃中：2006年、2007年、2010年的《清真食品管理條例》，2009年的《清真食品管理辦法》，都被列為(wei) 需要抓緊研究、待條件成熟時提出的立法項目。2012年的《清真食品標誌使用管理辦法》被列為(wei) 需要積極研究論證的項目。2013年的《清真食品標誌使用管理辦法》，2014年的《清真食品管理條例》都被列為(wei) 力爭(zheng) 年內(nei) 完成的立法項目。2015年的《清真食品管理條例》被列入研究項目。2008年、2011年、2016年，未有任何清真食品內(nei) 容被列入國務院立法工作計劃。[5]

2012年3月，河北代表團尹廣軍(jun) 等31名代表，在第十一屆全國人民代表大會(hui) 第五次會(hui) 議中，提出了“關(guan) 於(yu) 製定清真食品管理法的議案”；2015年3月，山東(dong) 代表團馬傳(chuan) 先等31名代表，在第十二屆全國人民代表大會(hui) 第三次會(hui) 議上提出了“關(guan) 於(yu) 加快製定清真食品管理法的議案”。兩(liang) 議案均由當時會(hui) 議主席團交付全國人民代表大會(hui) 民族委員會(hui) 進行審議，國家民族事務委員會(hui) 均建議：“全國人大常委會(hui) 督促國務院加快清真食品管理行政法規的立法進程，使之盡早出台。待行政法規出台後，在總結實施經驗的基礎上，再考慮進一步上升為(wei) 法律。”[6]

這些介紹表明，在中央政府工作層麵，從(cong) 2002年起，國家民委、國務院法製辦積極開展國務院《清真食品管理條例》立法的考察、調研、起草、送審工作；清真食品的管理條例、辦法和標誌使用，曾多次被納入國務院年度立法工作計劃，全國人大民族委兩(liang) 次審議會(hui) 議主席團交付的代表議案，並均建議全國人大常委會(hui) 督促國務院加快清真食品管理行政法規的立法進程。還從(cong) 側(ce) 麵佐證了，曾引發廣泛猜測的《清真食品管理條例》未列入國務院2016年立法工作計劃的情況，存在先例，不應過度解讀和炒作。

以上是國家和地方有關(guan) 清真食品管理的一般情況，下麵將分三個(ge) 部分介紹和討論寧夏回族自治區清真食品管理的相關(guan) 情況。選擇該地區作為(wei) 個(ge) 案研究對象，一是因為(wei) 該地區的相關(guan) 工作走在全國前列，發揮著重要的示範、引導作用。二是目前該地區將清真食品產(chan) 業(ye) 作為(wei) 向西開放的重要支柱，積極推動清真食品產(chan) 業(ye) 規模化、集群化、國際化發展，具有典型性。三是該地區的“清真食品地方標準”被納入地方法規後，導致了“標準”與(yu) “法規”間的內(nei) 在衝(chong) 突；同時其對“清真”的界定、“清真食品”標準的製定，出現了“宗教性”取向的苗頭，偏離了國家將清真食品一貫“作為(wei) 風俗習(xi) 慣”進行管理的原則等，引起了較多的爭(zheng) 議。

二、寧夏地區清真食品地方性法規、標準的發展曆程

按照時間和形式，寧夏地區的清真食品地方性法規、標準的發展曆程，大致可分為(wei) 三個(ge) 階段。第一個(ge) 階段是在2003年之前。銀川市於(yu) 1989年和1992年，在全國率先頒布實施了清真食品管理地方政府規章和地方性法規。寧夏回族自治區於(yu) 2003年1月1日起實施地方性法規《寧夏回族自治區清真食品管理條例》。第二個(ge) 階段是從(cong) 2003年至2007年，寧夏回族自治區未再頒布實施其他新的清真食品地方性法規，未對已有政策法規進行調整。第三個(ge) 階段是從(cong) 2008年開始至今，為(wei) 實現清真食品走出去戰略，寧夏積極自主籌措，逐步建立形成了一套地方性清真食品標準和認證體(ti) 係，並積極向全國其他地區推廣。

2008年1月，寧夏回族自治區人民政府批準成立“寧夏清真食品國際貿易認證中心”，作為(wei) 隸屬於(yu) 寧夏自治區民族事務委員會(hui) 的全額撥款事業(ye) 單位。[7]2009年2月，寧夏回族自治區民族事務委員會(hui) 和質量技術監督局聯合發布並實施《寧夏回族自治區清真食品認證通則》（DB64/T 543—2009）。2009年7月，寧夏清真食品國際貿易認證中心獲國家認證認可監督委員會(hui) 批複，[8]在寧夏境內(nei) 試行開展清真食品認證工作，並於(yu) 同年8月，正式掛牌開展相關(guan) 工作。這標誌著，寧夏回族自治區建立實施了全國首個(ge) 關(guan) 於(yu) 清真食品的地方標準，成立了全國首家也是目前唯一一家清真食品認證機構。[9]

2011年5月27日，寧夏回族自治區人大常委會(hui) 通過關(guan) 於(yu) 修改《寧夏回族自治區清真食品管理條例》的決(jue) 定，對原有條例進行了26處修改，其中一處將《寧夏回族自治區清真食品認證通則》正式寫(xie) 入修改後的管理條例。該條例的修改、實施，在寧夏地區建立、完善清真食品地方標準和地方性法規過程中，具有標誌性意義(yi) ：它將推薦性的地方標準《寧夏回族自治區清真食品認證通則》與(yu) 地方性法規《寧夏回族自治區清真食品管理條例》緊密結合，納為(wei) 一體(ti) 。

2012年9月，寧夏回族自治區技術質量監督局又批準並實施了《清真（HALAL）製品包裝通用標準》（DB64/T 796—2012）、《清真（HALAL）肉奶適用飼料通用標準》（DB64/T 797—2012）、《清真（HALAL）製品餐飲服務通用標準》（DB64/T 798—2012）、《清真（HALAL）麵食品加工通用標準》（DB64/T 799—2012）、《清真（HALAL）乳製品加工通用標準》（DB64/T 800—2012）等五項地方標準。尤其令人注意的是，上述五項地方標準名稱中，將“HALAL”[10]作為(wei) 清真補充名稱使用，這在既往全國各級各類關(guan) 於(yu) 清真食品管理的文件中尚屬首次。至此，在寧夏回族自治區，已圍繞清真概念，建立了囊括食品、包裝、飼料、服務等領域，內(nei) 容詳細的地方標準體(ti) 係，並積極向全國推廣。

2012年，寧夏回族自治區與(yu) 甘肅、青海、陝西、雲(yun) 南四省以備忘錄的形式達成共識，以《寧夏回族自治區清真食品認證通則》（DB64/T 543—2009）為(wei) 基礎，五省區民族事務委員會(hui) 和技術質量監督局共同製定清真食品認證聯盟標準。2013年1月20日，上述五省分別發布了《清真食品認證通則》。[11]2015年9月，寧夏清真食品國際貿易認證中心又與(yu) 河南、四川和天津簽署了《清真食品認證地方聯盟標準合作備忘錄》，並與(yu) 甘肅、青海、陝西、雲(yun) 南等建立八省聯席會(hui) 議製度。2016年3月，天津市發布《清真食品認證通則》（DB12/T622-2016）（其通則引言表述還有遼寧省參與(yu) 共同製定）。至此，全國已有九省（區、市）民族事務委員會(hui) 和質量技術監督局，共同參與(yu) 清真食品地方標準的起草製定，並將《清真食品認證通則》（以下簡稱《通則》）作為(wei) 九省（區、市）的聯盟認證標準，即同一標準，分別由各省（區、市）標準化行政主管部門發布、實施。

三、寧夏清真食品地方標準的性質及其存在的問題

經過近27年的努力，寧夏回族自治區已經建立起一套以地方性法規《寧夏回族自治區清真食品管理條例》為(wei) 主體(ti) ，以《通則》等地方性標準為(wei) 補充，層次分明、較為(wei) 完備的清真食品地方管理體(ti) 係，同時該通則還成為(wei) 了覆蓋全國九省（區、市）的清真食品聯盟認證標準，具有了“準國家標準”的影響力。2016年全國兩(liang) 會(hui) 召開前後，圍繞“清真食品立法”展開的激烈爭(zheng) 論中，以寧夏標準為(wei) 主導的九省《通則》，引起了較為(wei) 廣泛的關(guan) 注，但是參與(yu) 討論者大多將《通則》視為(wei) 法規或法律，直接導致了討論方向的偏離。因此首先需要厘清《通則》的性質。

“標準”是指需要統一的技術要求，在我國分為(wei) 國家標準、行業(ye) 標準、地方標準、企業(ye) 標準四個(ge) 層次，以及強製性標準和推薦性標準兩(liang) 種類型。以《通則》（DB64/T 543—2013）為(wei) 例，分析其標準代碼號可以看出，DB為(wei) 地方和標準兩(liang) 詞的拚音首字母，代表該標準為(wei) 地方性標準，隻適用於(yu) 製定標準的地方；64為(wei) 行政區劃代碼，代表標準製定和適用區劃是寧夏回族自治區；T為(wei) “推薦性”一詞的拚音首字母，代表該標準是推薦性標準，即國家鼓勵企業(ye) 自願采用；阿拉伯數字543和2013，分別代表標準發布的順序號和標準發布的年號。這表明，《通則》和《清真（HALAL）製品包裝通用標準》等係列清真標準，均是地方推薦性標準，僅(jin) 適用於(yu) 寧夏地區，並由企業(ye) 自行決(jue) 定是否采用。作為(wei) 我國清真食品管理體(ti) 係中的新維度，明確《通則》等地方標準的性質，隻是對其進行研究的必要基礎。通過對該標準內(nei) 容的研究分析，我們(men) 發現該通則本身還存在一定的問題，值得仔細辨析和認真討論。

（一）製定目標的錯位、含混

《通則》作為(wei) 地方推薦性標準，其適用範圍應為(wei) 寧夏回族自治區轄區內(nei) 進行清真食品生產(chan) 經營的企業(ye) 。因此，該標準製定的首要目標，應當是滿足區內(nei) 對於(yu) 清真食品的標準需要，服務於(yu) 區內(nei) 具有清真飲食風俗習(xi) 慣的群眾(zhong) ，便於(yu) 有意願的企業(ye) 規範其生產(chan) 。隻有在滿足這些目標並與(yu) 之不相衝(chong) 突的前提下，才可以根據實際情況，出於(yu) 便於(yu) 國際貿易等考慮，借鑒吸收其他國家的標準。

然而，在標準製定過程中，盡管《通則》標準編寫(xie) 者承認；“盡管伊斯蘭(lan) 飲食規約在中國穆斯林中形成各種‘標準’，但這些標準都具有一定的‘鄉(xiang) 土性’和‘傳(chuan) 統性’”，[12]可是該通則卻要達成“緣起於(yu) 馬來西亞(ya) ，但不僅(jin) 限於(yu) 馬來西亞(ya) ”的共識，同時又對“馬來西亞(ya) 清真食品的理念、電擊昏的屠宰方式、設備清洗方式等”“都持否定態度”，最終形成了這樣一部標準——“相對於(yu) 馬來西亞(ya) 、印度尼西亞(ya) 等國更加精煉，而相對阿聯酋等更加關(guan) 注屠宰環節的標準內(nei) 容上更加完備。相對於(yu) 國際上的標準，我們(men) 還突出了文化標準的分量，增加了產(chan) 品名稱、企業(ye) 環境、企業(ye) 資質、人員構成等方麵的內(nei) 容”。[13]而本應強調的地區特點，則幾乎未曾提起。從(cong) 中不難看出，寧夏清真食品標準製定伊始，就突出確保標準適用的國際性、廣泛性，未將製定目標定位於(yu) 服務地方行政區域，逾越了《標準化法》所賦予的地方標準製定目標的權限。[14]其結果是，對內(nei) ，沒有充分尊重清真食品在中國，特別是寧夏地區存在的“鄉(xiang) 土性”和“傳(chuan) 統性”，無法真正滿足區內(nei) 群眾(zhong) 和企業(ye) 的實際需求；對外，又部分否定國際貿易中標準對接國的標準，並較之相關(guan) 國際標準擴大了內(nei) 容。這樣的標準製定目標顯然存在錯位與(yu) 含混。

（二）宗教化和教法化條款的植入

根據前文所述，堅持以風俗飲食習(xi) 慣定位清真食品，是我國相關(guan) 政策文件和法規的基本原則，而《通則》則“開創性地”將宗教及其教法元素植入相關(guan) 標準。

1.宗教化的清真定義(yi) 。《通則》在術語與(yu) 定義(yi) 中對穆斯林和清真食品做出這樣的規定：“穆斯林，阿拉伯語音譯，指信仰伊斯蘭(lan) 教的人；清真食品，伊斯蘭(lan) 教法許可的食品。”在中國通用語言文字的現實社會(hui) 語境中，往往會(hui) 出現並不嚴(yan) 謹的泛指代特定的現象。日常生活中既可以使用穆斯林指稱不同民族的伊斯蘭(lan) 教信眾(zhong) ，也可以特指具有信仰伊斯蘭(lan) 教傳(chuan) 統的少數民族；前者是“宗教的穆斯林”，所有成員都是伊斯蘭(lan) 教信眾(zhong) ，但不僅(jin) 限於(yu) 某個(ge) 民族，而後者是“民族的穆斯林”，所有成員並非都為(wei) 伊斯蘭(lan) 教信徒；兩(liang) 者雖具有交集，但不能相互包含，更不能相互等同。“清真食品”概念更是如此。它既可以用於(yu) 專(zhuan) 指伊斯蘭(lan) 教法約束的宗教飲食禁忌，也可以根據我國實際，特指少數民族生活習(xi) 慣中沿襲的風俗飲食習(xi) 慣，兩(liang) 者存在巨大差別不能等同。截至2014年底，自願加入中國共產(chan) 黨(dang) [15]的少數民族黨(dang) 員數量超過605萬(wan) 名，這其中有大量少數民族黨(dang) 員來自具有信仰伊斯蘭(lan) 教傳(chuan) 統的民族，這部分黨(dang) 員具有“民族的穆斯林”的天然屬性，日常生活中沿襲著“風俗的清真”飲食習(xi) 慣，但他們(men) 既不信仰任何宗教，也沒有義(yi) 務按照宗教教法的標準約束自身飲食習(xi) 慣。如果按照“民族的穆斯林”和“風俗習(xi) 慣的清真”角度，《通則》既不適用，更無依照伊斯蘭(lan) 教法製定的必要；倘若按照“宗教的穆斯林”和“教法約束的宗教飲食禁忌”角度，現行《通則》，便是將民族和風俗進行了宗教化的捆綁，變相對公民進行宗教界定，違反了我國《憲法》“不得強製公民信仰宗教”的規定。

2.逾越區域特點的宗教化原料要求。中國清真飲食的起源，與(yu) 伊斯蘭(lan) 教傳(chuan) 入密切相關(guan) ，在傳(chuan) 入初期，伊斯蘭(lan) 教教法曾是清真飲食的依據。但隨著曆史不斷發展，在不同居住地區和“大雜居小聚居”的嵌入式生活環境中，經過千百年間不同信仰、不同文化的相互接觸、交往乃至融合，逐漸形成了具有中國特色、差異性明顯的眾(zhong) 多清真飲食風俗習(xi) 慣。譬如，以哈薩克族為(wei) 代表的具有信仰伊斯蘭(lan) 教傳(chuan) 統的少數民族或廣大信教群眾(zhong) ，至今保留著食用馬肉製品的清真飲食習(xi) 慣，這亦被當地的回族群眾(zhong) 所普遍接受。但在以回族為(wei) 主要少數民族的寧夏地區，馬肉卻屬於(yu) 清真食品的禁忌，不能作為(wei) “寧夏特色”清真食品的原料。而在埃及等某些伊斯蘭(lan) 國家，食用馬肉製品的“新疆特色”清真飲食習(xi) 慣，則完全不可想象。這都說明，隨著時間的推移，我國清真食品的具體(ti) 內(nei) 容和形式，已經逐漸與(yu) 宗教發生剝離，成為(wei) 一種風俗習(xi) 慣，無法在較大的時間空間內(nei) ，保持高度的同質和穩定，廣大群眾(zhong) 對清真食品的理解帶有鮮明的區域性和時代性印記，難以進行統一的規定。也正因為(wei) 如此，以前我國清真食品的有關(guan) 法律規範，均不涉及具體(ti) 的原料和禁忌食物，而《通則》卻對清真食品的原材料進行了詳細的規定。

《通則》的製定者也充分認識到，“還存在一些‘地方性知識’的清真食品禁忌的擴展，例如回族對馬肉的禁忌以及河南回民對動物腎髒的禁忌等”[16]情況，出於(yu) 突出其標準廣泛性和教法性等原因，“在《通則》中沒有明確寫(xie) 禁止馬肉的內(nei) 容”，但又明確表示“《通則》作為(wei) 我們(men) 的地方標準，考慮到我區回民等民族的習(xi) 慣，在認證過程中，我們(men) 是不接受馬肉及其衍生物的認證申請的”。[17]這充分說明《通則》的製定者，在明知我國清真食品風俗習(xi) 慣中，存在民族和地區差異性的情況下，為(wei) 確保通則的教法性和廣泛性，有意在具體(ti) 內(nei) 容中無視這些差異。而在本應嚴(yan) 格按照標準內(nei) 容執行的認證工作中，又自由裁量，不接受符合標準內(nei) 容的馬肉認證申請，其標準的嚴(yan) 謹性，認證的嚴(yan) 肅性同時受到損害。

其實即便是退而求其次，完全從(cong) 伊斯蘭(lan) 教法的角度考量，不同教派或同一教派不同學派，對具體(ti) 清真原料的認定也存在分歧，不具備統一標準下執行的可能。例如同為(wei) 遜尼派的教法學派間就對禁食猛獸(shou) 存在爭(zheng) 議：“艾卜·哈尼法認為(wei) 所有吃肉的動物都屬於(yu) 應禁食的猛獸(shou) ；沙斐儀(yi) 和馬立克則認為(wei) 所禁食的猛獸(shou) 僅(jin) 指傷(shang) 人的動物；沙斐儀(yi) 及艾卜·哈尼法的部分弟子認為(wei) 蛇可食，但猴子不可食；馬立克認為(wei) 有利爪的猛禽也在可食之列”。[18]

四、相關(guan) 清真食品地方性法規、標準的內(nei) 在矛盾和問題

就地方性法規來說，《寧夏回族自治區清真食品管理條例》的頒布，經由寧夏回族自治區人大常委會(hui) 通過，在寧夏回族自治區內(nei) 具有強製性。就地方推薦性標準而言，寧夏《通則》由該區標準化行政主管部門製定，隻具有推薦性。因此，目前寧夏清真食品地方管理體(ti) 係中，本應存在著兩(liang) 條並不相交的平行路徑：一條以地方性法規和政府部門為(wei) 主導的管理路徑，另一條則是以地方性標準和標準認證工作為(wei) 主導的認證輔助路徑。前者屬於(yu) 強製性路徑，後者則是自願性路徑，兩(liang) 者各有側(ce) 重，並行不悖，但又各存邊界與(yu) 底線。

然而，2011年5月27日，寧夏回族自治區第十屆人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 第二十四次會(hui) 議，通過了關(guan) 於(yu) 修改《寧夏回族自治區清真食品管理條例》的決(jue) 定，對原有條例進行了26處修改，其中增加一條，明確規定：“取得《清真食品準營證》的企業(ye) 和個(ge) 體(ti) 工商戶，應當遵守《寧夏回族自治區清真食品認證通則》”，[19]而這處修改存在著明顯的矛盾和問題。

第一，按照我國現行的標準化相關(guan) 法律法規，[20]地方標準由地方標準化行政主管部門製定，而該部門作為(wei) 公權力機關(guan) ，應當嚴(yan) 格遵循權責法定的“法無授權即不可為(wei) ”，隻可在法律、法規所授權的製定範圍中製定地方標準。因此，隻有當“沒有國家標準和行業(ye) 標準而又需要在省、自治區、直轄市範圍內(nei) 統一的工業(ye) 產(chan) 品的安全、衛生要求，可以製定地方標準”。[21]換而言之，是否能被製定成為(wei) 地方標準，必須具有四個(ge) 必要前提，一是沒有國家標準和行業(ye) 標準，二是需要在省、自治區、直轄市範圍內(nei) 統一，三是確屬工業(ye) 品，四是存在安全、衛生要求。

當前，清真食品尚沒有國家標準和行業(ye) 標準，可以理解為(wei) 需要在省、自治區、直轄市範圍內(nei) 統一，食品也確屬工業(ye) 產(chan) 品，於(yu) 是《通則》是否應被製定成為(wei) 地方標準，完全取決(jue) 於(yu) 其是否存在安全、衛生要求。根據《食品安全法》第19條關(guan) 於(yu) “食品安全標準是強製執行標準”的條款要求，如清真食品地方標準中存在著安全要求，則其標準必須是強製標準，如不是強製標準，則說明該標準與(yu) 食品安全無關(guan) 。現行《通則》作為(wei) 地方推薦性標準，顯然說明其與(yu) 食品安全無關(guan) ，同時，該標準所有章節均不涉及任何食品生化指標和理化指標，客觀上沒有提出任何對於(yu) 食品衛生的要求。因此，《通則》與(yu) “工業(ye) 產(chan) 品的安全、衛生要求”無關(guan) ，不應被製定成為(wei) 地方標準。

第二，本應自願采用的地方推薦性標準《通則》，通過被寫(xie) 入地方性法規《寧夏回族自治區清真食品管理條例》第13條，並做出“應當遵守”的明確要求，使其間接具備了地方性法規的效力，具有了強製性。這首先就違反了《標準化法》關(guan) 於(yu) “推薦性標準，國家鼓勵企業(ye) 自願采用”的規定，侵害了企業(ye) 的自主選擇權；另外，根據上文所述，《通則》作為(wei) 推薦性標準與(yu) 食品安全無關(guan) ，但其通過寫(xie) 入《寧夏回族自治區清真食品管理條例》而取得了強製性，因此變相成為(wei) 了一個(ge) 非食品安全標準的食品強製性標準，違反了《食品安全法》關(guan) 於(yu) “除食品安全標準外，不得製定其他的食品強製性標準”的規定；[22]最後，《通則》的標準適用範圍原本僅(jin) 限於(yu) “清真食品生產(chan) 經營的企業(ye) ”，而《寧夏回族自治區清真食品管理條例》第13條的規定中，又將“個(ge) 體(ti) 工商戶”也作為(wei) “應當遵守”《通則》的對象，改變並擴大了地方標準的適用範圍。

第三，《寧夏回族自治區清真食品管理條例》將清真食品定義(yi) 為(wei) 回族等少數民族生活習(xi) 慣，而《通則》則將清真和清真食品定義(yi) 為(wei) “伊斯蘭(lan) 教法指稱的合法性行為(wei) ，和伊斯蘭(lan) 教法許可的供人食用或飲用的成品和原料”，兩(liang) 者間存在對於(yu) 清真食品究竟是屬於(yu) “風俗習(xi) 慣”還是“宗教教法”的分歧和衝(chong) 突，基本依據和製定目標發生矛盾。《通則》還規定，本標準應符合《寧夏回族自治區清真食品管理條例》，而《寧夏回族自治區清真食品管理條例》第13條又規定應當遵守《通則》，二者在基本依據和製定目標出現矛盾的情況下，依然互相援引。形式上也出現了上位地方法規將推薦性地方標準作為(wei) 依據並具有約束性的問題。

五、歸納及對策

根據上述對我國以及寧夏回族自治區清真食品地方標準和法規的討論，可以做出以下歸納：

中華人民共和國成立後，根據國務院工作部門的政策文件和部門規章，部分省、自治區、直轄市和省會(hui) 城市的人大常委會(hui) 或人民政府，以尊重少數民族風俗習(xi) 慣為(wei) 原則，在食品領域範圍內(nei) ，以加強清真食品管理為(wei) 目標，不涉及具體(ti) 禁忌食物的前提下，結合本地實際，對清真食品管理的措施或條件、監督和法律責任等，相繼製定了存在地方差異的地方性法規和地方政府規章。全國人大和國務院工作部門，積極推動清真食品管理的國家立法。這些不同層次的文件、規章和法規，均以我世俗化國家為(wei) 前提，以管理為(wei) 目的，以《憲法》為(wei) 根本遵循，實行嚴(yan) 格的政教分離原則，有效地保障公民宗教信仰自由和民族平等。

現行以寧夏為(wei) 主導的清真食品地方標準的製定實施，偏離了我國清真食品管理的一貫原則，不僅(jin) 本身存在問題，還可能帶來一些負麵影響。首先，宗教化的清真定義(yi) 與(yu) 我國現行將清真食品作為(wei) 飲食風俗習(xi) 慣進行管理的基本原則發生根本性衝(chong) 突，脫離了我國現有清真食品管理體(ti) 係，動搖了我國清真食品管理的基礎，導致或加重了認識上的混亂(luan) ；其次，對特定宗教及其教法內(nei) 容進行標準化，有違憲法精神，有違政教分離原則，還可能對我國其他宗教及其教法內(nei) 容分別進行標注化、法規化擴展產(chan) 生示範效應；第三，任何宗教在不同時期、不同地區的發展，必然會(hui) 呈現出多樣性的表現，不僅(jin) 出現不同教派、教法，即便在同一教派下還存在不同的教法思想，存在難以統一的巨大爭(zheng) 議，即便依照教法製定相關(guan) 清真食品標準，又將產(chan) 生依何教派，依何教法界定的問題；第四，依伊斯蘭(lan) 教法對食品進行“合法”（哈倆(lia) 裏）或“非法”（哈拉目）的判定，隻是伊斯蘭(lan) 教法體(ti) 係三大類別眾(zhong) 多內(nei) 容中的一項具體(ti) 表現，[23]如果在食品領域將伊斯蘭(lan) 教法作為(wei) 先例，納入我世俗國家標準體(ti) 係，不僅(jin) 為(wei) “清真”泛化創造了條件，也為(wei) 宗教教法全麵進入我世俗國家標準體(ti) 係、乃至法律體(ti) 係埋下隱患；最後，伊斯蘭(lan) 教作為(wei) 世界性宗教，以其作為(wei) 國教、以其教法作為(wei) 法律的國家不在少數，依教法來製定清真食品標準，其教法解釋權必然由宗教國家所掌握，尤其被政教合一的宗教國家高度重視，既可能卷入國際宗教教派紛爭(zheng) ，也可能為(wei) 他國幹涉我國內(nei) 政埋下伏筆，

甚至被“三股勢力”所利用，危害國家安全。

鑒於(yu) 上述這種情況，為(wei) 全麵貫徹宗教信仰自由憲法原則，依法保障少數民族合法權益，依法保護少數民族風俗習(xi) 慣，依法規範清真食品管理，妥善解決(jue) 當前寧夏地區清真食品管理中存在的問題，特提出以下建議：

（一）堅持依法管理清真食品。堅持以《中華人民共和國憲法》作為(wei) 根本準則，堅持政教分離原則，堅持宗教不得幹預行政、司法、教育等國家職能實施。嚴(yan) 格按照我國現行法律法規的有關(guan) 內(nei) 容，依法加強對清真食品的管理。

（二）堅持清真食品管理的基本原則不動搖。堅持將清真食品作為(wei) 風俗習(xi) 慣進行管理，堅持將清真限定於(yu) 食品領域，堅持不對清真食品的具體(ti) 內(nei) 涵進行標注化和統一化界定，堅持隻對清真食品的生產(chan) 經營者進行管理，堅持在沒有清真食品國家立法的情況下，各省區市自行在轄區內(nei) 管理清真食品，杜絕跨省跨地區的聯合標準和管理。

（三）當前亟待采取的措施。1.依法對九省區市清真食品認證地方聯盟標準，及其他以“清真”為(wei) 內(nei) 容的地方標準進行複審，以確認現行標準繼續有效或予以修訂或加以廢止。2.依法對《寧夏回族自治區清真食品管理條例》，特別是條例第十三條內(nei) 容進行審查，對認為(wei) 不適當的，依法予以改變或撤銷。3.以更加審慎的態度對待清真食品管理的國家立法工作。

注釋：

[1]1955年9月26日商業(ye) 部［55］商一食字第43號。

[2]除前述外，還有中國民航運輸服務司《關(guan) 於(yu) 認真做好伊斯蘭(lan) 教民族人員用餐工作的通知》（1989年3月11日）和交通部《關(guan) 於(yu) 做好對信奉伊斯蘭(lan) 教各少數民族旅客夥(huo) 食供應的通知》（1989年5月13日）等。

[3]後由於(yu) 寧夏回族自治區製定《寧夏回族在自治區清真食品管理條例》，為(wei) 保障法製統一，經寧夏回族自治區第十屆人民代表大會(hui) 常委會(hui) 第三十次會(hui) 議批準，於(yu) 2012年7月6日廢止。

[4]1993年8月29日經國務院批準，1993年9月15日國家民委令第2號發布實施。

[5]此處係根據自2006至2016年間（除2013、2014年），國務院辦公廳印發的國務院年度立法工作計劃的通知內(nei) 容進行的歸納。

[6]參見《全國人民代表大會(hui) 民族委員會(hui) 關(guan) 於(yu) 第十一屆全國人民代表大會(hui) 第五次會(hui) 議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告》和《全國人民代表大會(hui) 民族委員會(hui) 關(guan) 於(yu) 第十二屆全國人民代表大會(hui) 第三次會(hui) 議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告》。

[7]見寧夏回族自治區清真食品國際貿易認證中心官方網站，中心介紹，（www.halal.gov.cn）。

[8]國家認證認可監督委員會(hui) 《關(guan) 於(yu) 同意試行開展清真食品認證工作的複函》（國認可函［2009］26號）。

[9]見寧夏回族自治區清真食品國際貿易認證中心官方網站2015年3月3日更新的中心介紹。

[10]阿拉伯語“حلال”的英文音譯，中文通常被譯為(wei) “哈倆(lia) 裏”，意為(wei) 合教法的，被許可的，其合法與(yu) 否的所指大於(yu) 食品範圍。

[11]五省《清真食品認證通則》的代碼標準號分別為(wei) ，（DB64/T 543—2013）、（DB62/T 2300—2013）、（DB63/T 1203—2013）、（DB61/T 564—2013）、（DB53/T 467—2013），其中寧夏（DB64/T 543—2013）標準替代了原（DB64/T 543—2009）標準。五省區《清真食品認證通則》標準代碼號雖然不同，但其標準名稱、標準內(nei) 容、文本結構，均以《寧夏回族自治區清真食品認證通則》（DB64/T 543—2009）作為(wei) 基礎起草製定。

[12]李自然、劉亞(ya) 平主編：《寧夏回族自治區清真食品認證通則的解釋與(yu) 適用》，寧夏人民出版社2011年版，第39頁。該書(shu) 是寧夏清真食品國際貿易認證中心立項、認可、支持，由《寧夏回族自治區清真食品認證通則》的主要執筆人李自然撰寫(xie) 。該書(shu) 以起草組重要成員的角度，對認證通則的產(chan) 生背景、意義(yi) 、特點、發展前景以及通則的解釋與(yu) 適用，進行了詳細論述，其中涉及大量不為(wei) 外界所知的通則製定過程，對於(yu) 研究《清真食品認證通則》具有重要意義(yi) 。

[13]參見李自然、劉亞(ya) 平主編：《寧夏回族自治區清真食品認證通則的解釋與(yu) 適用》，第40-41頁。

[14]《標準化法》第6條：“對沒有國家標準和行業(ye) 標準而又需要在省、自治區、直轄市範圍內(nei) 統一的工業(ye) 產(chan) 品的安全、衛生要求，可以製定地方標準。”

[15]中國共產(chan) 黨(dang) 是由工人階級中具有共產(chan) 主義(yi) 覺悟的先進分子組成的無產(chan) 階級政黨(dang) ，辯證唯物主義(yi) 和曆史唯物主義(yi) 是中國共產(chan) 黨(dang) 人的世界觀，中國共產(chan) 黨(dang) 人是堅定的無神論者。中國公民可以根據《憲法》宗教信仰自由的原則，自願選擇不信仰任何宗教，自願申請加入中國共產(chan) 黨(dang) 。

[16]李自然、劉亞(ya) 平主編：《寧夏回族自治區清真食品認證通則的解釋與(yu) 適用》，第84頁。

[17]李自然、劉亞(ya) 平主編：《寧夏回族自治區清真食品認證通則的解釋與(yu) 適用》，第88頁。

[18]周瑞海：《清真食品管理概述》，民族出版社2004年版，第40-41頁。

[19]通常不注日期的引用文件，按其最新版本適用。《清真食品認證通則》作為(wei) 《寧夏回族自治區清真食品認證通則》的替代標準實施後，原《寧夏回族自治區清真食品認證通則》已廢止。在《寧夏回族自治區清真食品管理條例》中對《寧夏回族自治區清真食品認證通則》的引用，按其最新版本，應視為(wei) 引用《清真食品認證通則》。

[20]主要是《標準化法》《標準化法實施條例》，並參見《標準化法條文解釋》。

[21]參見《標準化法》第6條和《準化法實施條例》第15條。

[22]《食品安全法》第19條規定：“食品安全標準是強製執行的標準。除食品安全標準外，不得製定其他的食品強製性標準。”

[23]金宜久主編：《伊斯蘭(lan) 教文化150問》，東(dong) 方出版社2006年版，第65頁。

責任編輯：姚遠