十九大報告開啟依法治港和有序融合新時代 

作者：田飛龍

來源：作者授權 伟德线上平台 發布

             摘要刊載於(yu) “思考香港”網站

時間：孔子二五六八年歲次丁酉九月十一日庚寅

            耶穌2017年10月30日

 十九大報告舉(ju) 世矚目，因為(wei) 中國已成為(wei) 具有世界曆史構成意義(yi) 的負責任大國，中國的國家行為(wei) 具有全球治理的指標意義(yi) 。在鴻篇巨製的報告體(ti) 係中，不同人群各取所需。香港社會(hui) 對中國的全球治理通常不甚敏感，但對於(yu) 報告中的涉港論述則是高度關(guan) 注。

涉港論述主要集中於(yu) 三個(ge) 部分：（1）報告第一部分關(guan) 於(yu) 過去五年工作有專(zhuan) 節“港澳台工作取得新進展”；（2）報告第三部分將“一國兩(liang) 製”作為(wei) 新時代中國特色社會(hui) 主義(yi) 基本方略之一加以確定；（3）報告第十一部分專(zhuan) 章論述“堅持一國兩(liang) 製，推進祖國統一”。報告將港澳台合並論述，但又將港澳與(yu) 台灣有所區分，這是因為(wei) 港澳所涉乃一國兩(liang) 製內(nei) 部的治理問題，但台灣所涉則是國家完全統一的結構性問題。          

涉港論述存在如下值得認真對待的亮點：

第一，“全麵管治權”進入報告，成為(wei) 中央治港的新法理。五年來，中央麵對香港社會(hui) 圍繞政改及本土分離問題的一係列挑戰，對治港具體(ti) 方略進行了適應時代與(yu) 形勢要求的調整，對既往偏重“兩(liang) 製”的治理思維與(yu) 政策取向進行了檢討與(yu) 修正，顯示出對“一國”之法理與(yu) 製度化的重心轉移。“全麵管治權”提法來自2014年白皮書(shu) ，是對中央治港地位與(yu) 權力的總括性概念，與(yu) 之相對的就是香港依據基本法享有的高度自治權。“全麵管治權”由國務院新聞辦的政策用語正式被納入黨(dang) 代會(hui) 報告，表明中央對既往五年治港工作與(yu) 方向的政治肯定，以及未來治港的製度進取方向。依法維護中央的“全麵管治權”是一國兩(liang) 製全麵準確實施的關(guan) 鍵，是高度自治權的前提與(yu) 保障。當然，中央的全麵管治權是基本法秩序內(nei) 的法定管治權，其製度化的重點在於(yu) 完善針對香港自治權的“全麵監督權”，同時對中央直管事項采取更加明確的法治化思維與(yu) 方式。“全麵管治權”成為(wei) 取代“井水不犯河水”式兩(liang) 製隔離法理的新法理，是對一國兩(liang) 製完整法理意涵及基本法整體(ti) 秩序的回溯與(yu) 重塑，整體(ti) 上有助於(yu) 凝練一種關(guan) 於(yu) 基本法的“監督—自治”型共識法理學，打破既往“一法各表”的法理混亂(luan) 狀態與(yu) 治理僵局。          

第二，“長期繁榮穩定”是一國兩(liang) 製的政治倫(lun) 理，是民族複興(xing) 的必然要求。中央治港，“高度自治”是憲製手段，“繁榮穩定”是根本目標，也是中華民族偉(wei) 大複興(xing) 目標之一。這種將某個(ge) 地區之“長期繁榮穩定”確定為(wei) 國家民族之整體(ti) 目標的做法，來源於(yu) 特定的曆史背景與(yu) 一國兩(liang) 製的製度競爭(zheng) 邏輯。香港回歸前已是港英治理下的“亞(ya) 洲四小龍”之一，享有資本主義(yi) 體(ti) 係內(nei) 的“繁榮穩定”，在殖民主義(yi) 的製度外形之下，香港的現代化已到達相當高的程度。這種屬於(yu) 資本主義(yi) 體(ti) 係的“物質文明”與(yu) “製度文明”構成回歸以來“一國兩(liang) 製”的起點以及與(yu) 之對標競爭(zheng) 的基本參照係。收回香港，既包含著祖國統一的民族主義(yi) 宏大敘事與(yu) 曆史進步意義(yi) ，也包含著接受資本主義(yi) 文明之挑戰與(yu) 競爭(zheng) 的製度博弈內(nei) 涵。如果回歸後的香港治理和發展不能確定性地優(you) 於(yu) 回歸之前，則難以證明一國兩(liang) 製的優(you) 越性，也難以間接證明社會(hui) 主義(yi) 製度的強大生命力和創造力。一國兩(liang) 製的製度競爭(zheng) 並不完全或主要不是在內(nei) 地與(yu) 香港之間展開，而是在中國與(yu) 發達的西方之間展開。因此，香港之“繁榮穩定”就不僅(jin) 僅(jin) 是香港社會(hui) 的成就維係，而成了國家治理能力及製度優(you) 越性的一種世界性證明。同時，在民族偉(wei) 大複興(xing) 的條件下，香港的“長期繁榮穩定”又轉換為(wei) 國家民族整體(ti) 進步的一項優(you) 先測試指標，表明中國的發展具有“共同富裕”的社會(hui) 主義(yi) 本質優(you) 越性，而絕對不可能放任香港“自然衰落”。為(wei) 了香港的“長期繁榮穩定”，中央對香港事務的合法介入以及在國家一帶一路戰略和粵港澳大灣區戰略中相對突出香港的獨特優(you) 勢與(yu) 角色，就是一種在“新時代”保障香港獲取新發展資源和空間的戰略統籌行為(wei) 。

第三，“有序推進民主”再現，顯示中央對香港民主化的期待與(yu) 支持。香港民主化，具體(ti) 而言就是香港基本法第45、68條規定之“雙普選”的實現。中央在基本法中納入普選，以及在回歸後的普選進程中堅持“循序漸進”原則並充分凝聚香港社會(hui) 共識穩步推進，是因為(wei) 中央將香港普選視為(wei) “一國兩(liang) 製”整體(ti) 製度實驗的重要議題，同時也是著眼“五十年”周期中內(nei) 地政治改革與(yu) 治理現代化的可能需求而在一個(ge) 可控的地方自治秩序中先行先試。香港普選，是測試一國兩(liang) 製與(yu) 基本法之憲製合理性與(yu) 完備性的絕佳議題。普選，對香港而言，是其回歸後民主運動、意義(yi) 政治及社會(hui) 參與(yu) 的焦點，是其自治民主發展的合邏輯延伸，但對國家而言則是一種特別意義(yi) 上的“憲製試點”，是一種需要與(yu) 國家之“主權、安全、發展利益”相平衡的地方製度議題。普選的“國際標準”與(yu) “基本法標準”之爭(zheng) ，所折射的正是中央與(yu) 香港地方在“普選”意義(yi) 與(yu) 方式理解上的差異。十九大報告重現“有序推進民主”，既釋放了中央繼續支持香港民主化的政治信號，也提示了民主發展的“有序”性。這個(ge) “序”既指基本法普選條款的“循序漸進”之序，也指“八三一決(jue) 定”確定的具體(ti) 普選秩序。能否回歸這個(ge) “有序”，還是繼續陷入占中和本土分離以來之過度政治化的“無序”，是香港民主化能否繼續前行的政治要害。

第四，發展主義(yi) 的曆史觀與(yu) 治理觀更加明確。在統籌規劃香港進一步發展的論述中，“民主”是放置在“齊心協力謀發展、促和諧，保障和改善民生”之後的，顯示中央在思考香港問題上的議題次序。中國自身的模式與(yu) 經驗可被凝練為(wei) 一種“發展主義(yi) ”，即相信曆史與(yu) 社會(hui) 的矛盾衝(chong) 突需要通過更充分的發展來加以解決(jue) ，這是共產(chan) 黨(dang) 人的曆史唯物主義(yi) 與(yu) 辯證法史觀推演出來的結論，也是改革開放40年的基本經驗總結。香港社會(hui) 之多方麵矛盾，尤其是貧富分化、經濟結構老化、青年發展受限等問題，中央認為(wei) 與(yu) 發展不足及空間局限有關(guan) ，而不是與(yu) 香港未能實現普選有關(guan) 。聚集經濟民生促發展，是中央真誠地以自身理解和經驗對香港社會(hui) 基本矛盾與(yu) 問題的診斷和處方，也是中央治港在政策上的側(ce) 重與(yu) 取向。這種思路與(yu) 香港社會(hui) 及西方社會(hui) 的“發展援助”思路頗有差異，也與(yu) 規則主義(yi) 的形式法治觀頗有差異。當然，一國兩(liang) 製之下的香港社會(hui) 到底如何回應及利用中央的模式啟發與(yu) 政策利好，不是中央單方麵能夠解決(jue) 的問題，也是香港社會(hui) 發展思路轉型調整的問題。甚至，中國在一帶一路戰略中倡導的也是一種有別於(yu) 西方之“民主優(you) 先論”的“發展優(you) 先論”。這是一國兩(liang) 製內(nei) 部的製度競爭(zheng) 與(yu) 經驗對話的“新時代”，相對自信的中央開始在不同層次與(yu) 方向上試圖推展所謂的“中國模式”。而對“中國模式”真正的曆史哲學與(yu) 社會(hui) 科學的理解、解釋與(yu) 理論化，似乎才剛剛開始。

第五，國家安全領域信賴香港社會(hui) 的補充責任論。十九大報告沒有專(zhuan) 門提及“港獨”而提及了“台獨”，港媒對此多有關(guan) 注和疑問。難道是中央認為(wei) “港獨”問題已經解決(jue) 了？其實不然，9月初香港中文大學的民主牆港獨事件以及近期港獨力量“重返校園”的社運動向，以及港獨與(yu) 台獨的密切互動，表明這個(ge) 問題並未得到真正的解決(jue) 。不過，如下一些理由決(jue) 定了中央在港獨問題上的基本立場與(yu) 取態：其一，“反港獨”已經常態化，成為(wei) 中央及涉港工作部門的基本任務，同時取得了積極的階段性成效，因此沒有必要再專(zhuan) 門提及；其二，新特首在競選綱領與(yu) 施政綱領中清晰表明了反港獨的社會(hui) 治理措施與(yu) 立場，中央需要支持特區政府依法施政；其三，2016年底人大釋法以來香港司法的自我調整，尤其是在港獨宣誓案、旺角暴亂(luan) 案和占中改判案中對國家利益與(yu) 公共秩序的法理肯定與(yu) 兼容保護，顯示出香港司法對反港獨及維護香港穩定的積極憲製功能；其四，香港社會(hui) 的“港獨”餘(yu) 波（比如港中文民主牆事件）主要通過香港大學與(yu) 社會(hui) 自治（內(nei) 地學生反彈反製、十校長聯合聲明、香港社會(hui) 輿論製衡等）形式加以解決(jue) ，顯示香港公民社會(hui) 的自我淨化能力；其五，香港社會(hui) 進入一個(ge) “休養(yang) 生息”期，政治性議題相對淡化或後置，反港獨有條不紊地形成了係列化的機製和經驗。當然，中央在香港的國家安全領域必然繼續承擔最終的憲製性責任，這是一種優(you) 先信任和支持香港政府及社會(hui) 處理“港獨”問題的補充責任。如果港獨出現了特區政府與(yu) 社會(hui) 無法解決(jue) 的複雜局麵，中央一定會(hui) 依法介入，以及時恢複基本法秩序與(yu) 社會(hui) 穩定。

第六，以“粵港澳大灣區”為(wei) 戰略抓手促進香港再發展及融入國家。新全球化以中國為(wei) 主場，這是香港近代史所未有之“大變局”。經過國家驅動，梁振英政府鋪墊以及新特首接力推行，相關(guan) 的區域發展戰略已成為(wei) 特區及社會(hui) 發展的一個(ge) 共識性方向，一係列的合作議題與(yu) 政策規劃正在開展。值得注意的是，這一次報告未提及香港在“一帶一路”中的明確角色，而是強調以“粵港澳大灣區”為(wei) 重點，梁振英所謂的“超級聯係人”之說似乎未被中央重視和吸納。如何理解這種論述取向呢？其一，報告指出“要支持香港、澳門融入國家發展大局”，這個(ge) “大局”首要包括的就是“一帶一路”，隻是基於(yu) 國家整體(ti) 規劃，港澳隻是參與(yu) 者角色，而不是“超級聯係人”或決(jue) 定性角色，改革初期過度依賴港澳的國家發展階段已經過去；其二，粵港澳大灣區戰略是一帶一路戰略的子戰略，作為(wei) 華南地區的創新科技中心與(yu) 海陸絲(si) 綢之路交匯點而起到重要的“基地支撐”作用；其三，中國的國家發展是一列定時出發的高速列車，麵向新的全球化地域和空間，港澳需要與(yu) 中央對表而不是相反，這在客觀上提示港澳需要有發展和融入的緊迫感，誤了班點自己負責。依托國家發展戰略的“有序融合”是香港在一國兩(liang) 製新周期裏的發展指南。           

第七，一國兩(liang) 製是長期的“最佳安排”。一國兩(liang) 製從(cong) 回歸過渡期及初期的“回歸安排”逐步發展為(wei) 一種關(guan) 於(yu) 香港繁榮穩定的“治理安排”。這種轉變使得香港社會(hui) 麵臨(lin) 一種重新理解自身與(yu) 中國、中國與(yu) 世界關(guan) 係的曆史壓力和實踐緊迫感。1984年《中英聯合聲明》及1990年《基本法》建構的香港自治製度是曆史上最為(wei) 優(you) 化的地方自治憲製，如果是2017年製定《基本法》肯定是另外的模樣。因此，就香港自身而言，盡管不是中英談判的主體(ti) 和參與(yu) 方，但卻是這場談判的最大受益者。由此確定的一國兩(liang) 製框架成為(wei) 香港憲製的最佳安排，也是其長期繁榮穩定的堅實基礎。“五十年不變”之2047問題其實並非現實化的“變法”問題，而是憲製檢討與(yu) 合理化的內(nei) 部秩序調整問題。香港有識之士亦明確承認，2047之後一國兩(liang) 製仍然是香港憲製最佳安排。十九大報告之規劃是在“兩(liang) 個(ge) 一百年”尺度中的戰略安排，對一國兩(liang) 製作為(wei) 最佳方案的重申是與(yu) “2049中國”相關(guan) 的。但這不代表中央對一國兩(liang) 製內(nei) 部的具體(ti) 製度機製不進行任何改變，因為(wei) 一方麵這是一個(ge) 高度彈性化的憲製框架，需要不斷根據新情況、新問題加以調整和填充，另一方麵則是因為(wei) “繁榮穩定”成為(wei) 國家的政治倫(lun) 理，從(cong) 而客觀上需要國家獲取適度的權力和權限來保障這一目標的實現。

第八，高度自治是權利與(yu) 義(yi) 務的複合體(ti) 。報告提及“讓香港、澳門同胞同祖國人民共擔民族複興(xing) 的曆史責任”，以及國家近些年在國家安全立法和一帶一路戰略等法律與(yu) 政策製定過程中對港澳憲製責任與(yu) 義(yi) 務的明確提及，這些論述表明一國兩(liang) 製下的高度自治不完全是一種權利，也是一種地方自身責任及對國家負有的積極責任。一國兩(liang) 製下的香港，既往不僅(jin) 是“兩(liang) 製”講得太多，“權利”也講得太多，長期來看造成了香港的某種“偏安”、“割據”與(yu) “自私”的取向，在某些議題與(yu) 時段上使香港成為(wei) 國家治理與(yu) 發展的負擔，這些偏頗需要在一國兩(liang) 製的“新時代”予以矯正。        

總之，一國兩(liang) 製是中國完成國家統一、推進治理現代化及自身全麵國際化的“憲製杠杆”，在港澳台三地顯示出不同的製度化模式與(yu) 實踐成效，其中香港最為(wei) 典型、豐(feng) 富及富有張力。十九大報告係統總結過去五年對港工作基本方略與(yu) 成效，將“全麵管治權”作為(wei) 新法理，將“發展主義(yi) ”作為(wei) 新動力，將“有序民主”作為(wei) 長期承諾，將“粵港澳大灣區”作為(wei) 融合架構，將高度自治作為(wei) 優(you) 先治理機製，將國家“兩(liang) 個(ge) 一百年”戰略目標作為(wei) 定位與(yu) 拉動香港轉型發展的戰略契機。由此，一國兩(liang) 製之香港模式開始進入“新時代”，一個(ge) “2.0版”的依法治港與(yu) 有序融合的新時代。

責任編輯：柳君