兩億多人口告別貧困（康曉光）

《嘹望》編者按：中國的反貧困行動取得了舉世矚目的成就，農村絕對貧困人口數量從1978年的2.5億減少到1998年的4200萬，20年間減少了2億多人。同一時期，世界上發展中國家的絕對貧困人口數量卻有增無減，處於市場化轉型之中的前社會主義國家的貧困發生率也在大幅度增加。在這一背景下，作為發展中國家，中國能夠在反貧困領域取得如此輝煌的業績不能不說是一個具有世界意義的曆史性成就。

90年代初期，中國農村的絕對貧困人口占全國人口總數的10%左右，占第三世界國家中絕對貧困人口總數的10%左右，因此中國緩解貧困的行動不僅事關中國人民的整體福利，也關係到全球範圍內反貧困行動的成敗。在新世紀來臨之際，回顧中國反貧困行動的成功經驗與不足和教訓，提出21世紀的反貧困戰略，對於世紀之交的中國和世界都有深遠的意義。

改革開放20年來，我國扶貧開發工作取得了巨大成就：

解決了2億多農村貧困人口的溫飽問題。農村尚未解決溫飽的貧困人口已由1978年的2.5億人減少到1998年的4200萬人，農村貧困發生率從30.7%下降到4.6%。國定貧困縣農民人均純收入從1985年的206元提高到1998年的1318元。

貧困地區的生產生活條件明顯改善。1986年到1998年的13年間，共修建基本農田8800多萬畝，解決了6200多萬人和7500多萬頭大牲畜的飲水困難。新修公路35萬多公裏，鄉通公路率從83.9%上升到97.6%。架設輸變電線路近40萬公裏，鄉通電率由77.8%上升到97%。

科技、教育、文化、衛生等社會事業發展較快。貧困地區人口增長率由1986年的20‰下降到1997年的11.5‰；辦學條件明顯改善，適齡兒童輟學率下降到6.9%；98%的鄉有了衛生院，缺醫少藥狀況得到緩解；推廣了一大批農業實用技術，農民科學種田的水平明顯提高；群眾的文化生活得到改善，精神麵貌發生了很大變化。

一些集中連片的貧困地區整體解決了溫飽問題。沂蒙山區、井岡山區、大別山區、閩西南地區等革命老區群眾的溫飽問題已經基本解決，經濟社會麵貌發生了深刻變化。沂蒙山區經過10多年的扶貧開發，貧困人口從179.4萬人減少到19.9萬人，貧困發生率由24.7%下降到2.7%，農民人均純收入從258元增加到2035元，實現了村村通車，戶戶通電。其它重點貧困地區，包括部分偏遠山區、少數民族地區，麵貌也有了很大改變。曆史上"苦瘠甲天下"的甘肅定西地區和寧夏的西海固地區，經過多年的開發建設，基礎設施和基本生產條件明顯改善，貧困狀況大為緩解。革命老區、少數民族地區和偏遠山區發生的顯著變化，極大地鼓舞了全國人民在黨的領導下擺脫貧困、走向富裕的信心。

中國的扶貧開發，為全球消除貧困作出了重大貢獻。如果講人權，使人民獲得充分的生存權與發展權，這是最基本的人權。我國作為一個人口最多的發展中國家，在綜合國力還不強的情況下，由黨和政府組織，全社會參與，開展大規模的、長時期的扶貧開發，在當今世界是獨一無二的。這充分體現了中國共產黨真正是一個把為最廣大人民群眾創造幸福生活作為自己崇高使命的政黨，充分體現了有中國特色社會主義的優越性。世界銀行認為："中國政府為幫助最落後的農村地區擺脫貧困作了極大的努力，這種努力比其它許多發展中國家所作的努力要成功得多。"

這一成就主要歸功於市場化改革及其帶來的全麵經濟增長。在80年代，貧困農戶主要通過農業發展、農村非農產業發展、對城市勞務輸出這3種方式分享全麵經濟增長的利益。而在90年代，貧困農戶主要通過勞務輸出分享全麵經濟增長的利益，並借此緩解自身的貧困狀態。

如果按扶貧資源類型分類評估，中央政府通過3種方式提供扶貧資源：財政扶貧資金，以工代賑資金，貼息貸款。

財政扶貧資金是無償提供的，由財政係統管理，主要用於發展貧困地區的社會服務項目，如教育、衛生和培訓；以工代賑資金也是無償提供的，由計委係統管理，主要用於發展貧困地區的基礎設施，如道路、人畜飲水工程、農田基礎設施、供電係統、程控電話係統等等；貼息貸款是有償使用的，由農業銀行管理，主要用於有直接經濟收入的生產性項目，如種植業、養殖業、林業、農產品加工業、商業等等。從資金絕對規模來看，貼息貸款最大，以工代賑其次，財政扶貧資金最少。

以工代賑好經也得好好念

以工代賑項目啟始於1984年，一直由計委係統負責管理和實施。中央政府設立以工代賑項目的初始目的，一是為貧困地區提供基礎設施，二是為貧困人口提供短期就業機會。前者是為地區整體經濟發展奠定基礎，後者是為當地的貧困人口提供救濟的一種現代方式。以工代賑項目有力地促進了貧困地區的整體經濟發展，受到當地政府和居民的廣泛歡迎，由於資金是無償提供的，與貼息貸款相比，地方政府尤其歡迎這一項目。

但以工代賑在實施過程中，卻還存在一些問題。

在1996年以前，中央的以工代賑資金是以工業券方式支付的，流動性比較低，基本上可以保證及時、足額到位。1996年以後，中央下達的以工代賑資金改為貨幣支付，在一些財政極度緊張甚至幹部工資都發不出來的貧困地區，這些資金往往被政府用於發放工資，其結果不是賑濟了貧困人口，而是賑濟了國家幹部。例如，青海省同仁縣，1997年按計劃分配到以工代賑資金額度為808萬元，但是直到1998年10月，仍然沒有一分錢到位，全被州和縣級財政截留挪用了。同樣，1998年計劃分配的以工代賑資金也是分文沒有到位。當然，這種問題隨著地方財政狀況的好轉而得到緩解。例如，在財政狀況相對較好的安徽省就沒有出現類似的情況。

中央政府要求貧困地區地方政府提供相應的配套資金，但是在實際實施過程中，財政入不敷出的地方政府根本沒有能力兌現配套資金。為了能夠得到中央的以工代賑資金，地方政府在爭取立項時往往承諾提供配套資金，但是在實施項目時這種空頭支票根本不能得到兌現。結果是工期拉長、質量下降、效益低下，有的項目甚至根本無法使用，施工單位和出工投勞群眾怨聲載道，本來就極為短缺的資源被嚴重地浪費了。

為了最大限度地促進地方經濟的增長，"少花錢，多辦事"，地方政府把中央政府提供的以工代賑資金全部用於工程設計、購買施工材料和雇傭專業技術人員，而把大量的非技術性勞動成本轉移到當地居民頭上。為了發展地區性公益事業而無償征用本地居民勞動，稱之為"出義務工"。地方政府或村自治組織在分配勞動負擔時，基本上不考慮農戶的收入水平，而是把總工程量平均分配到社區內的每個勞動力頭上，貧困戶得不到任何照顧。盡管工程改善了貧困農戶的生產條件，擴大了未來的發展機會，因而符合他們長期利益，但是大量的義務工也直接加劇了他們眼前的負擔，甚至可以說是加劇了他們近期的貧困。有趣的是，在青海省和安徽省的十幾個訪談對象中，無論是貧困戶的勞動力，還是非貧困戶的勞動力，幾乎沒有人能夠意識到參與以工代賑項目並獲得勞動報酬是自己的權利和這類工程得以存在的前提條件。

貼息貸款扶貧效率為何較低

1984年以前，中央政府通過財政支出支持貧困地區發展。1984年實行國家投資"撥改貸"改革，中央政府支持貧困地區的方式也作出了相應的調整，由財政撥款改為通過銀行提供貼息貸款。1994年以前，扶貧貼息貸款由中國農業銀行負責發放；1994年以後，劃歸政策性銀行中國農業發展銀行管理；1998年3月以後，又重新劃歸商業性銀行中國農業銀行管理。

現行的管理辦法規定，扶貧部門負責審定貼息貸款項目，當然銀行也參與項目評估；銀行負責給已經獲得地方扶貧工作領導小組批準的項目發放貸款。從理論上說，銀行也要承擔回收貸款的責任，但是由於在發放扶貧貸款的過程中存在著過多的行政幹預，因此銀行往往拒絕承擔還貸風險。

貼息貸款的扶貧效率極低。之所以如此，是因為扶貧貼息貸款的年利率隻有2.88%，遠遠低於商業利率，因此引來了大量的有權有勢的競爭者，貧困人口無力與非貧困人口進行競爭。另一方麵，盡管扶貧貸款屬於政策性貸款，但銀行仍然要求貸方提供抵押，而貧困農戶既沒有財產可供抵押，又難於找到擔保人，因此幾乎無法獲得這項貸款。

80年代後期，國內外理論界和中國政府提出，各地區之間日益擴大的農民收入差距，主要是由於各地區鄉鎮企業發展不平衡造成的，因而縮小地區之間農村收入差距、提高貧困地區農民收入的根本措施，就是大力發展貧困地區的鄉鎮企業。貧困地區的地方政府愉快地接受了這一建議，因為盡管農業項目緩解貧困的作用更大，但是加工業能夠更有效地帶動區域經濟增長，還能給地方財政帶來更大的財政收入。於是，貧困地區地方政府理直氣壯地把扶貧貼息貸款盡可能地投入到加工業項目上。但是，在實際活動中，由於受到區位、基礎設施、金融、法律、會計、人力資源等諸多因素的限製，貧困地區的加工業項目往往命運不佳。而且這類地區在企業管理改革方麵也遠遠滯後於市場化改革的進程，許多新建的鄉鎮企業仍然沿襲原來的國有企業管理模式，人稱"二國營"，效益極為低下。即使存在個別效益較好的企業，所提供的就業機會也被非貧困人口分享，而且提供的財政收入很少能夠惠及貧困人口。

進入90年代以後，各地相繼提出了新的農業發展模式，如"能人帶動模式"、"公司+農戶模式"、"基地+農戶模式"、"公司+基地+農戶模式"。在這種理論指導下，大量的扶貧貼息貸款又進入了能人、公司和基地管理機構的賬戶。貧困農戶仍然得不到本來屬於他們的扶貧貼息貸款。這些發放給所謂"能人"、"大戶"、"鄉鎮企業"、"公司"的扶貧貸款還貸率極低，許多地方呆賬、壞賬高達80%。可以有把握地說，1997年以前，貼息貸款主要扶持的是貧困地區的鄉鎮企業和富裕大戶，而真正的貧困戶很少能夠得到貸款。

1997年，中央政府硬性規定了貼息貸款的到戶比例，農發行開始對貧困農戶發放小額信用貸款。"貸富不貸貧"的問題有所好轉。為此銀行承擔了信用風險。1998年，農業銀行為了自己的切身利益實行風險轉嫁。許多貧困縣硬性規定，對口幫扶幹部要為其幫扶的對象提供貸款擔保。還有一些地方的農行把風險轉嫁給地方政府主要是鄉政府頭上，要求鄉政府承貸承還，以鄉財政作抵押。盡管財政部禁止各級財政提供擔保，但地方政府迫於脫貧的政治壓力，仍然吞下了這一苦果。但是鄉政府同樣會保護自己的利益，它進一步把風險轉嫁給村集體，要求村委會用村集體財產提供擔保，如村集體林場。村委會為了減少還貸風險，則拒絕給貧困戶發放貸款，而把扶貧貼息貸款放給中等甚至上等收入水平的農戶，結果相當一部分貧困農戶還是得不到貸款。即使是在1997年和1998年這樣巨大的政治壓力下，貼息貸款的目標偏離問題仍然如此嚴重，可以想象，解決中國的"扶假貧，假扶貧"問題該是多幺困難的任務。

社會扶貧的效應

為了廣泛動員政府各級各部門參與扶貧攻堅，完成中央下達的政治任務，1994年安徽省舒城縣開始實施對口幫扶措施。1997年，縣委和縣政府進一步規定，每個縣直單位都要單獨或是與其它縣直單位聯合包扶1個貧困村，所有的機關幹部要結對幫扶1_2戶貧困戶，幹部的幫扶對象原則上要在所在單位包扶的貧困村裏，而且縣直單位要向包扶村派駐扶貧工作隊員。縣委、縣政府強調指出"不脫貧，不脫鉤"。

在廬鎮鄉政府，我們見到了幫扶結對表。這張表上記錄了每個縣直單位對應的貧困村、各單位參與結對扶貧的幹部的名單以及他幫扶的貧困戶的名單。在貧困戶家裏我們又看到了"結對卡"，上麵寫明了雙方的基本情況。

1994年縣人事局和供電局開始聯合包扶廬鎮鄉黃柏村。縣委和縣政府要求幫扶單位為貧困戶"辦實事"。1994年，供電局出錢為黃柏村架電。1995年，通過人事局與交通局、計委、扶貧辦的斡旋，為該村爭取到以工代賑修路項目資金4萬元，而且人事局還從自己的事業經費中拿出了7千元。通村公路曆時3年完成，在本村境內長7.2公裏。該村的小學原來在一座破廟裏，屬於危房。1996年，人事局協調來13.5萬元，本村群眾義務出工，幫助黃柏村重建了小學校舍。為了科技培訓和進行黨員教育，人事局送給黃柏村1台電視機和1台放像機。每年的教師節人事局領導都來村裏慰問教師，1997年和1998年的"六一"兒童節還給學生送了1000元的禮物。為了提高教學質量，人事局給該村小學分配了1位師範畢業生，還調來了1名公辦教師。在物資扶貧的同時，人事局還搞"精神扶貧"，在黃柏村組織"10星"評選活動。扶貧工作隊員小李說老百姓很在乎這種評選，而且是否當選都影響到年輕人找對象。鄉幹部說這種活動有利於農村社會治安。

黃柏村全村444戶，其中貧困戶119戶。截止1998年11月，已經有57戶貧困戶結上了對，其中人事局20戶，供電局30戶，鄉政府7戶。由於機關幹部數量少於貧困戶的數量，因此采取從最窮的農戶開始結對的辦法，1996年人均純收入低於650元的57戶貧困戶結上了對子。結對雙方事先並不認識，對應關係由駐村扶貧工作隊員安排。幹部訪問結對貧困戶的方式是集體行動，由單位統一組織進村入戶。

駐村扶貧工作隊員叫李章峻，1976年出生在舒城縣城關鄉，1995年參加工作，畢業於皖西聯合大學計算機專業。1997年1月9日開始擔任駐村工作隊員，原定1年，但由於對這項工作有了感情，自願要求繼續幹下去，直到黃柏村脫貧為止。人事局為小李配備了煤氣灶、餐具，獨立開夥，不給村裏增加負擔。按規定工作隊員每個月要在村裏工作20天，但小李月月超標。小李的主要工作是負責本單位與所在村之間的聯係、溝通、協調、組織。此外，他自己還與本村最貧困的農戶結成對子。在他的幫助下，這戶人家的小兒子考上了地區農校，大女兒去了杭州打工。

小李說他們單位的幹部絕大多數來自農村，對貧困農戶有一定的感情，因而能夠積極參與結對幫扶活動，認為自己有責任和義務這樣做，有的還主動找小李給安排幫扶對象。由此看來，盡管被幫扶者對於現代社會的公民權利沒有任何意識，但是從幫扶方來看，結對幫扶這種扶貧方式還是具有一定的社會心理基礎的。

最具有中國特色的扶貧方式是狹義的"社會扶貧"。早在80年代中期，中央和貧困地區地方政府用行政手段，通過"對口"、"結對"、"掛鉤"的方式把一些社會勢力(如政府機構、地區、企業、社會團體)與特定的貧困地區或貧困農戶聯結在一起。1994年以後這種做法得到進一步強化。

這種對應關係使得這些社會勢力自願地或不自願地成為貧困地區或貧困群體的政治代言人，在它們參與各級政府決策過程中代表和維護貧困地區或貧困群體的利益。同時，這些勢力還在自己的勢力範圍內，通過為幫扶對象捐款捐物發揮收入再分配的職能。此外，對口幫扶還擴大了發達地區與貧困地區之間的項目合作、幹部交流、勞務輸出機會。

在貧困地區內部進行的對口幫扶，還有為貧困群體擴大對外聯係、溝通市場信息、提供經濟機會和組織管理服務的功能。實地考察表明，貧困地區內部的對口幫扶似乎更有效果，也更能解決實際問題，並因此受到當地政府和貧困農戶的廣泛歡迎。

社會扶貧的弊病在於，為了完成上級下達的扶貧任務，政府職能部門會利用職權給自己的幫扶對象"吃偏飯"，在自己的管轄範圍內分配資源時向自己的幫扶對象傾斜。這無異於一種"合情不合法"的瀆職行為。另外，這種扶貧方式缺乏持續性，如何長期延續是一個問題。

寫於2003年

作者惠賜儒家中國網站（www.biodynamic-foods.com）發表

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康曉光

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